科技經費之痛

思霏

有人曾稱全國科研經費大概只有40%真正用于科技研發，其余的60%都用于開會、出差等。此言一出，立刻引起人們對科研經費去向的追蹤和各種花銷的質疑。科研經費真的如此被“揮霍”了？那么埋藏在經費下面的深層問題到底又是什么？

問題種種

2013年10月22日財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上，報告了國家財政科技資金分配與使用情況。樓繼偉在談到財政科技資金管理使用中存在的問題時，強調最重要的是要分析潛伏在表面化問題下面的深層體制問題。首先是科技宏觀管理缺乏有效的統籌協調；二是政府與市場的關系沒有完全理順；三是科研項目管理亟需改進；四是科技評價導向不盡合理；五是創新政策體系不夠完善。

如此看來中央已經對科研經費的亂象做出了深入剖析。從中也可以看出解決科研經費當中存在的體制問題，也是配合中央推動中國經濟轉型的一項工作。有人也談到，若想繼續維持增長必須解決兩個問題，一是進行金融改革，讓資本發揮更大的效率；另一個就是推進科研體制改革，激發人才的創造力。前者正在突破，而對于科研創新則需要一個更為廣泛的基礎性變革。

雖然在這次會議上提出了要破除影響科技創新能力提高的體制障礙，構建起適應創新驅動發展要求的資金保障管理機制和政策環境。但是也有業內人士告訴記者，如果不改變對科研人員的職稱評價體系和對機構的評價體系，那么這種局面還是難以扭轉。

因為科研體制是計劃經濟遺產的一個主要部分。在中國，教育與科研等由專業知識分子組成的行業，一般存在明顯的行政化導向。這既不利于研究的效率與創新能力提升，也不利于從業的專業知識分子潛心研究。

其次，科研機構的經費管理也是延續計劃經濟時代的“行政色彩”，作為事業單位，仿照行政級別給予研究人員設定相應的財政工資水平，科研經費則要求用于科研本身而不能用于人。由于工資水平相對中國經濟增長過低，而且科研人員沒有那么多尋租的機會，因此，科研人員大都希望通過申請項目，在科研經費中分一杯羹。

亂象叢生

據記者了解，對于科研經費的支出確實五花八門，有限的科研經費并沒有全部用在刀刃上。基本來看分為以下幾種類型：

花錢買關系型：現在課題的申請難度越來越大，競爭也愈來愈激烈。某高校教師告訴記者說：“爭取項目有很多‘潛規則，要看關系。有關系的，項目設計得不好，也能上；沒有關系的，課題再好，也不容易上。項目需要跑，我的一個同事跑項目時，到一部門看他們的辦公條件很差，馬上掏錢幫人家購置了新的辦公桌椅，課題就到手了。”當然，這筆錢一定不會自掏腰包，等項目申請下來，自然要從經費中找回來。

花錢買飯局型：其實好多課題鑒定會、論證會是虛假的，實際上是請客吃飯。項目實施中，上級部門也會派專家進行中期審核，了解項目資金的使用情況、課題進度等。要是審核不過關，下一批的資金就不再撥付，所以研究所一般要請前來考評的專家吃喝玩樂，再送點紀念品，有的干脆送錢作為“辛苦費”。

金蟬脫殼型：還有一種情況，就不像簡單的花錢找關系和請人吃飯那樣簡單了。例如某公司與課題組負責人約定，共同運作某一國家重大課題項目。而這家公司正是由課題組負責人委托他人或自己親屬成立的獨資公司。比如在此次科研項目中，中央財政撥付經費300萬元。在300萬元中，支付那家合作單位的費用達250萬元，占全部經費的90%以上，其他50萬元在本單位賬內支出，這樣，就用250萬元“外包”給了協作單位，完成款項轉移過程。

逐層“扒皮”型：有人告訴記者，其實爭取到了科研經費后，并不能全額到自己手里，還要被所里、實驗室逐級“扒皮”，扣除管理費、儀器設備耗損費等，一個20萬元的課題，“扒”到科研人員手里也就剩下十多萬元。

緣于體制

面對種種撲面而來的譴責，某高校老師和記者談到科研經費的“困境”，希望人們能客觀的分析問題。在中國，高校教師申請科研項目的主要理由是職稱晉升的需要。沒有主持過縱向項目（即上級主管部門或機構批準立項的各類計劃規劃、基金項目），就不具備晉升高級職稱的先決條件，這幾乎是高校的普遍規定。于是，教師們不得不把自己的身段放下，千方百計找關系、跑課題，各高校也大力協助教師們進行“運作”。于是，你會看到掌握科研項目的部門人員、掌握科研項目評審的專家成為“跑項目”的對象。

衡量一所高校的水平，科研經費是其中最為重要的指標之一，大學校長是上面任命的，對上不對下，他們要考慮的是能不能出科研經費的“政績”。于是，爭奪科研項目的“腐敗”就產生了。

另外人們會看到很多項目以“虛報”費用的方式來支付，那是因為從立項到資金到賬基本上是大半年的時間過去了，接著就會要求項目經費在年底必須執行完85%以上，否則收回。那不去找發票“虛報”怎么辦？

國外借鑒

其實，政府科研機構既是實現科技創新的重要力量，更是完成公益項目研究的不可替代的研究主體。或許國外的科研機構設立方式及經費管理政策對中國科研機構體制改革具有借鑒意義。

世界各國科研撥款制度同國家的科技體制、經濟體制乃至政治體制密切相關，沒有統一的、最優的模式。但從總體看，多數國家政府科研經費實行預算撥款制度。在制定科研預算之前，首先制定國家的科技發展戰略和政策，由主管部門指導所屬各司局、科研院所按國家大政方針和部門的年度政策制定相應的科研項目和預算。一旦預算得到批準，就要嚴格執行。

例如，美國的國立科研機構每年要提交預算，由主管部門，如國防部、能源部、衛生與人類服務部、國立航空航天局、國家科學基金會、農業部、商務部等部門分別綜合匯總，編制部門預算報到總統預算辦公室，經總統同意后，交國會審議和批準后方能執行。

美國政府的科研經費可分為事業費和項目費兩大類。事業費主要用于人員工資，大型儀器和公共服務設備的購置和運行，基礎設施建設等機構運行經費和少量的間接成本（主要是管理費）。項目經費主要用于支付科研項目的直接成本（流動人員的工資和小型專用儀器設備購置等）。前者主要是預算撥款，后者則是通過競爭獲得。

科研項目公開招標，中標后，項目負責人應向主管部門提交實施步驟和各項預算的詳細計劃，經主管部門審查批準后，簽署具有法律效應的執行合同。并且項目經費由項目主管部門直接匯到承擔項目的課題組，由負責人單位的財務統一管理，憑負責人簽字支出。項目負責人單位不得從項目費中提取任何費用。但項目費的利息收入可有負責人單位支配。

因此從美國政府所屬科研機構的科研經費管理上，可以看到一些鮮明的特點。一是“項目合同制”經費管理納入政府科研機構統籌。政府科研機構直接服務于政府。他的研究工作也主要是政府的委托課題。因此，在科研經費的使用方面，以項目合同為依據的經費管理是被調查政府研究機構中較為普遍的經費管理模式。二是嚴格禁止人員經費在經費預算中重復列支。三是優化經費支出監管。美國一直認為，科研經費使用是一個經手部門較多、歷時較長的資金使用過程，因此必須建立和健全經費管理監督機制。根據各有關方面的職責，明確監督職能。政府宏觀監督，主管部門日常監督、研究機構內部控制、審計部門時候監督，各司其職、各盡其責。實現研究經費使用的全過程監督，提高科研經費使用的效率，保障經費使用的公正性。