美國國庫電子化之鑒

史可

“觸及債務上限并非世界末日——至少它不會馬上到來。”10月17日凌晨，美國總統奧巴馬簽署一項獲得國會通過的議案，正式結束了美國聯邦政府持續16天的關門風波，暫時平息了國際市場對美國可能出現債務違約風險的擔憂。這項議案使得聯邦政府可以獲得臨時撥款，同時其公共債務上限也獲得提高。

那么，如果美國政府在10月17日觸及債務上限，會出現什么樣的情況呢？財政部的“支票賬戶”（狹義國庫）里還會剩下300億美元（1843.5億元人民幣）。資金有限，但要花錢的地方太多了，所有的選擇都很糟糕。

一個被廣泛討論的選擇是“優先支付”：聯邦政府將向中國政府等“高優先級”債權人償還債務，而對社保或聯邦醫療保險計劃（Medicare）受益人等“低優先級”債權人違約。

而為美國執行預算資金調度和運作的財政部有足夠的理由反對優先支付。首先，優先支付不能保護“美國的全部信心和信用”——它仍將是一種違約。其次，美國政府的計算機系統不允許財政部在每月的近1億筆支付中做出選擇。但處理主權債務付款的Fedwire系統與向政府機構和其他供應商付款的系統不同。因此，美國財政部也許能夠先向前者償債、然后用余下的資金向后者支付，以維持自己討價還價的信譽。但系統的不同使得這根本不具可行性。

因此到底是先把錢還給中國這些持有美國國債的大債主，還是優先用來給國內靠社保過日子的老奶奶，奧巴馬犯愁了。好在國會及時恢復理智，提高債務上限。

財政支付系統發達

諸所周知，美國采取的是債券化、貨幣化的國庫現金管理模式，美國財政部通過定期發行短期債券的方法，來平衡年度內季節性國庫收支余缺，實現熨平國庫現金流量波動和提高國庫現金使用效率的目標。

而10月17日的“國庫告急”事件比一些獨立分析師預期的要早。麥肯錫分析師Nancy Vanden Houten說，雖然她并沒有比財政部擁有更多信息，但她認為財政部沒有理由會在11月1日向社保受益者、醫療保險提供者和現役軍人支付大小開銷之前，將錢用光。她認為財政部的現金余額可以勉強通過十月份的下半月。

誠然，美國是一個國庫資金比較“空虛”的國家，有學者曾調查稱全球有29家上市公司現金比美國國庫多。但不可否認的卻是美國在世界上建立有發達的銀行支付清算系統和政府支付系統。

美國金融市場規模巨大，支付媒介眾多，支付系統縱橫交錯，具體來講，美國有大額支付系統、小額支付系統、證券結算系統等等，而這樣的構建很好的匹配了市場和交易的需求。

文章開頭中提到的Fedwire系統，便是一個大額美元電子支付系統，也是美國支付清算的主動脈。它是美國聯邦儲備體系經營管理的聯邦電子資金劃撥系統（又名聯邦資金轉賬系統）。

Fedwire提供電子化的聯儲資金和債券轉賬服務，在美國支付機制中發揮了重要作用。包括國庫及其他政府代理機構、聯邦儲備銀行及其分支機構、外國中央銀行及政府機構等都是Fedwire的用戶。這些機構可以通過計算機和終端直接與Fedwire的網絡相連。

Fedwire系統和另一個銀行間資金劃撥系統——Chips系統（清算所同業支付系統）共同掌握著全美將近80%以上的大額資金轉賬。另外，美國還專門有小額電子支付系統以完成對于預算單位和供應商等的財政支出。

支付系統高度電子化

在美國，縱橫交錯的強大的財政支付網絡使得無論是大額資金轉賬還是小額資金支付都可以實現關聯機構之間的實時通信。拿國庫資金的支付管理來說，目前，美國的聯邦、州和地方政府都建立了高度電子化的國庫集中支付系統，由財政部（局）集中管理。

需要了解的是在美國與國庫業務相關的機構涉及多個部門，包括：總統預算管理辦公室（OMB）、財政部所屬的國庫局、會計局等。OMB與財政部之間的大體分工是：前者主要負責編制聯邦預算，具體的預算執行中的資金調度和運作由財政部（局）負責。聯邦儲備銀行（美國央行）及其分行經指定為國庫局的代理人，受理匯入財政部的款項，并辦理應由國庫局付款的支票兌現。

財政部在各銀行都有兩個賬戶，即存款戶和支出戶。納稅人納稅時在自己的開戶行就可將稅金直接劃入財政存款戶。財政部則根據OMB的預算安排，將資金由存款戶劃入支出戶，辦理預算撥付。并且各銀行間也已實現了聯網，財政部和聯邦儲備銀行隨時都可了解到財政收入的情況。

國庫集中支付電子化使得財政部可以按天編制資金平衡表，當預算資金收不抵支時，財政部可以根據國會核定的債務額度，按資金缺口的時限和當時的銀行利率，靈活地確定債務種類、期限和利率。

可以說美國的這一高度電子化的集中支付系統為下文中要介紹的美國國庫集中收付制度——“國庫單一賬戶體系”提供了強大的技術支撐。

國庫單一賬戶體系

美國所有政府現金資源（包括稅收和其他預算收入）集中在單一賬戶的銀行內，即：“國庫單一賬戶體系”，所有政府收支都通過這唯一的賬戶辦理，各預算單位無權在中央銀行或商業銀行開立自己的賬戶。

具體支出程序是，財政預算審批通過后，預算單位根據預算支出計劃安排支出。如購買商品或勞務，則由財政部門開出支付憑證，報經國庫部門審核無誤，通過銀行資金清算系統或政府支出信息管理系統，從國庫單一賬戶中劃撥資金。并且財政部門設立有專門履行國庫現金管理和支付職能的執行機構，對財政資金流向全程監控，確保財政資金在支付行為實際發生前都保存在國庫單一賬戶中，中間環節不發生支付業務。

而“國庫單一賬戶體系”又是由國庫單一賬戶和分類賬戶兩者組成的。前者由財政部門在聯邦儲備銀行設置，用于管理所有政府資金，反映收支狀況和余額，是現金管理賬戶；后者則以部門預算為基礎，用于記錄各部門預算支出，反映各部門預算支出的執行情況，每日結清，保持“零余額”，它由國庫根據預算單位的性質設立，并置于單一賬戶統轄之下。

這就牽涉出美國國庫資金的兩種運用情況：一是國庫資金的最終付款，這會使國庫單一賬戶總額減少，也會使分類賬戶中的相應預算支出權限減少；二是國庫資金在不同用途中的轉移，在這種情況下，不會引起國庫單一賬戶資金余額的變動，但分類賬戶中的相應預算支出權限發生變化。

具體而言，美國財政部除在聯邦儲備銀行開立存款賬戶外（在美聯儲賬戶的日終現金余額基本保持在50億美元左右），其余大量現金則存入幾家大型商業銀行，即“稅收與貸款賬戶”。

在管理上，根據每天國庫收支預測，當央行賬戶日終現金余額可能低于50億美元時，財政部在當天或次日上午11時以前，從商業銀行“稅收與貸款賬戶”調入現金補足；當央行賬戶日終現金余額可能高于50億美元，財政部即將多余現金轉入“稅收與貸款賬戶”，賺取利息收入。

目前美國聯邦、州和地方政府都實行了“國庫單一賬戶體系”，將所有的財政資金都納入到財政部（局）的集中管理之下。“國庫單一賬戶體系”中單一賬戶的開設擴大了國庫控制的范圍，增強了預算控制的力度。而分類賬戶的設置便于財政對預算單位的預算權限和實際資金使用情況進行監督，從而使財政對支付周期全部階段實施控制成為可能。