央地財政關系的歷史循環

梁發芾

近日的審計結果顯示，地方四級政府的債務余額達到14萬億元。這個天文數字，引發人們對于地方債的擔憂，專家們也紛紛建言獻策，最有代表性的建議，無非是調整中央與地方的財權關系，給地方更多財權，比如允許地方獨立發債，給地方更多的稅收，甚至允許地方擁有稅收立法權等等。

地方債問題是中央與地方財政關系失衡的突出體現。如果把目前地方政府債務失控的現象放到整個中國歷史的大環境中看，就能更好地理解目前地方財政亂象的實質。

西周封建時代，中央與地方的財政關系，以地方為主。周天子將全國土地分封給自己的兄弟子侄和其他姻親，諸侯們在自己的封地上進行治理，征收租稅，具有相當獨立的財政權。中央與地方的財權劃分相對清楚。中央政府最大的事權是“祀與戎”，即祭祀與戰爭。祭祀是當時非常重大的事件，需要很多財物，這些財物是由分封的諸侯通過貢獻分擔的。在周朝，各地諸侯負有向周天子進貢地方土特產的義務和職責。如果諸侯拒絕納貢或者納貢不及時，不但失禮，而且很可能要被問罪。如春秋時齊國就以楚國不貢苞茅，“王祭不供，無以縮酒”而興師問罪。不過在西周時期，諸侯向周王的納貢義務最重要的意義是象征性的，即政治上的臣服，所貢財物的數量倒不是很多，對于諸侯們來說并不是多大的負擔。除了納貢外，地方諸侯還負有在周王遇到戰爭時必須出征勤王的義務。當然，軍費是由諸侯們負擔的。人們熟知的周幽王烽火戲諸侯的故事，可以看出各地諸侯率兵勤王的做法。這就是說，在封建的周王朝，中央與地方的財權事權的劃分基本清楚，地方諸侯掌握財權。

這種情況是與當時生產力發展狀況相適應的。周朝時期的賦稅，主要是實物稅和勞役稅。由于地方距離中央王朝路途遙遠，交通不便，大量的財物不可能一一運到朝廷所在地，老百姓也無法千里迢迢去首都服役。這種狀況下，由地方諸侯作為財政收入，管理和支出的主體，是符合當時的實際的。

秦始皇統一中國，建立大一統的中央集權的國家之后，中央與地方的財政關系隨之發生變化。從秦漢開始，分封制下地方擁有較大財權事權的形勢發生根本變化。財權基本收歸中央，地方各級政府代表中央政府向老百姓征收賦稅，然后通過漕運系統將征收的錢物送到京城。為了加強對全國賦稅征收的管理和監督，秦漢時期還確立并完善了上計制度。上計制度要求地方政府必須于每年的特定時間，向中央政府報告本地財政收支狀況和相關的內容。具體來說，在漢朝，鄉嗇夫負責征收賦稅，縣令將賦稅收支情況編制成計簿及說明書，呈送郡，郡守再編制郡的計簿及說明書，上報朝廷。朝廷據此考核地方官員。國家在春末或夏初要舉行隆重的上計大會。

自從秦朝統一中國，實行中央集權制度，此后的歷朝歷代實行的主要就是秦法，各級地方政府成為代表朝廷向百姓征收，管理和運送賦稅錢物的機構，并無獨立的財權。財政實行統收統支制度，地方政府所支出的任何一筆費用，都被納入中央統一管理。

從秦朝開始的中央高度集權的財政體制，實際上并不總是有效的。這種體制是否有效，取決于中央與地方力量的對比。中央力量強大，地方服從中央，地方征收的賦稅就會源源不斷地、按時按量地運送給中央，即使存留地方保管，也嚴格按照中央的意志支出使用，地方毫無擅自作主進行支出的權力。但一旦中央權力衰弱，地方勢力增長，地方截留使用賦稅，進而坐大，完全擺脫中央對地方財政收入的領導，也是常見的現象。在中央與地方的博弈中，地方的優勢在于存在管理的方便。地方直接組織征收并管理所有的賦稅，一旦中央力量衰落，地方就會乘機將征收管理的賦稅留作自用。在歷史上，中央與地方在財權上的博弈，一直沒有停止。

唐朝無疑是中國強大的中央集權王朝。唐朝的財政體制和秦漢一樣，也實行統收統支的高度集權的財政體制。歷史記載說：“初，國家舊制，天下才賦皆納于左藏庫，而太府四時以數聞，尚書比部覆其出入，上下相轄，無失遺”。但是，安史之亂完全顛覆了這種財政體制。

安史之亂是唐朝在極盛時期發生的一場大叛亂。戰爭發生后，中央權力急劇衰落，統治力量鞭長莫及，四方州、縣、節度使、團練使都自己征收賦稅，自己使用，不向中央輸納，中央也無法統攝。朝廷不能審計各級節度使、團練使，節度使、團練使也不能審計州縣，統收統支的財政管理體制崩潰了。安史之亂嚴重打擊唐王朝，安史之亂平息后，王朝根本不能夠恢復到戰前的實力，在平息戰亂中崛起的地方勢力以及在戰亂中擁兵自保壯大起來的勢力，能夠與朝廷進行反復的討價還價。中央與地方的博弈，最終形成“上供、送使、留州”這樣的財政管理體制。

這種體制下，地方所征收的賦稅收入，一般分為三部分：一為上供，即地方解交中央部分；二為送使，即地方解交諸道節度使，以充中央在各道的支出；三為留州，即留給本州自用部分。至于三者的比例和變化，實際上體現了中央、節度使和州縣的實際權力的大小的消長。到了后期藩鎮割據，地方原上解中央的各種賦稅，多為節度使截留，“戶版不籍于天府，稅賦不入于朝廷”。地方將收到的賦稅完全截留，唐王朝基本上喪失了財權，最后也就不得不喪失政權。歷史進入五代十國的分裂局面。

宋朝以后統一的中央集權國家都同樣實行高度集權的財政管理體制，強大的中央政府將財權重新完全抓到自己的手中。但是晚清太平天國戰亂，就像當年的安史之亂一樣，再次擊碎了中央集權的財政管理體制，地方再次爭奪到財政自主權，清朝也在財權喪失，地方離心離德的窘境中垮臺。

晚清太平天國之亂是一場影響巨大的戰亂。天平天國占領南京，建立政權后，中國最為繁榮富庶，政府財政收入最多的江南地區，被天平天國占據，清朝政府失去了最重要的稅源。沒有稅源就沒有收入，鎮壓叛亂所需要的軍費就無從籌措。這種嚴峻形勢下，清朝政府采納建議，允許地方政府開征厘金，籌措軍費。

地方開征厘金籌措軍費，打敗太平天國是有極大意義的。但是，允許地方政府征收厘金，對于清朝政府來說，等于打開了潘多拉盒子，一系列麻煩由此而產生了。本來，厘金的征收是為了給戰爭籌措軍費，當初政府承諾一旦戰爭結束，便立即停止厘金。本來，厘金也叫厘捐，是臨時性的捐助性的征收，不是國家正稅，并無法律上的正當性。但是，太平天國戰爭結束后，地方政府已經食髓知味，根本無法停止厘金的征收。各地廣設關卡，層層征收，豐厚的收入已經成為地方政府的巨大財源，要停止此征收根本不可能。在戰爭結束后，深受其害的商人，甚至外國列強，以及開明人士，都紛紛呼吁停止厘金，但是，因為厘金涉及等巨額的利益，地方堅決反對取消，中央也沒有替代的辦法以安撫地方，所以也不能下決心停止厘金。

一直到清朝垮臺，也沒有取消厘金。中華民國建立后，地方政府繼續征收厘金和其他名目繁多的捐稅，有獨立的財權，日子過得比中央政府還好。南京政府建立后，營業稅、契稅以及土地稅等多項現代稅收，換取地方統一取消厘金。但中央與地方的財政關系并未徹底解決。

這種亂相是中國歷史興衰周期律的一種體現。打破這種周期律，建立中央與地方的良性財政關系，需要建立和完善民主制度，尤其地方民主自治制度，否則，仍然不能走出周期律，仍然可能陷入要么高度中央集權，要么地方分裂的怪圈。