低碳政策制定的核心原則與模型設(shè)計:基于“限塑令”的研究

王自亮 陳衛(wèi)鋒

一、問題的提出

哈丁的“公地悲劇”模型指出，一塊產(chǎn)權(quán)界定不明晰的公用牧地，將導(dǎo)致牧民無節(jié)制地放牧并造成對公地的毀壞。①Garrett Harding.The Tragedy of the Commons .Science 168.Dec.1968:1243 －1248.因此，要有效防止“公地悲劇”的出現(xiàn)，必須采用霍布斯的國家理論，引入集權(quán)干預(yù)。如今環(huán)境的污染和資源的枯竭促使各國政府都必須加速建立制度體系以規(guī)整公共資源的使用秩序。

2003年，英國政府在能源白皮書《我們未來的能源:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》中首次提出“低碳”、“低碳經(jīng)濟(Low Carbon Economy)”的概念②Department of Trade and Industry(DTI).UK Energy White Paper:Our Energy Future－creating a Low Carbon Economy.London:TSO，2003.，引起國際社會廣泛關(guān)注。隨后，世界各國關(guān)于低碳社會、低碳發(fā)展、低碳城市等一系列新概念隨之產(chǎn)生。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，再到《巴厘島路線圖》，加強環(huán)境保護(hù)、減少CO2排放量已經(jīng)成為全球共識。英國學(xué)者安東尼·吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出了“保障型政府”的概念，用以比喻低碳發(fā)展時期政府的重要戰(zhàn)略角色。③安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第157頁。作為公共權(quán)力的行使者，政府也必須通過制定、實施、評估和完善相應(yīng)的公共政策來履行自身的歷史責(zé)任。

熊焰認(rèn)為政府在低碳社會中應(yīng)發(fā)揮三個方面的重要作用:規(guī)則制定先行、政策引導(dǎo)跟進(jìn)、管理措施得力①熊焰:《低碳之路:重新定義世界和我們的生活》，中國經(jīng)濟出版社2010年，第216頁。，許彬和樓均指出地方低碳經(jīng)濟治理有可能要采取政府、非營利性部門等多主體共同治理模式②許彬、樓均:《多元治理、比較優(yōu)勢與低碳經(jīng)濟——浙江省低碳經(jīng)濟治理模式的選擇》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2010年第3期。。陳亞雯指出以英國為代表的西方國家較早地將氣候變化稅、氣候變化協(xié)議等引進(jìn)政府和企業(yè)之中是發(fā)展低碳經(jīng)濟的制度優(yōu)勢。③陳亞雯:《西方國家低碳經(jīng)濟政策與實踐創(chuàng)新對中國的啟示》，《經(jīng)濟問題探索》，2010年第8期。劉冰潔認(rèn)為美國在政策上極力推動新能源的發(fā)展，法國政府對企業(yè)采取限制性和激勵性經(jīng)濟措施并舉的做法，都值得中國的借鑒。④劉冰潔:《英美德低碳政策對我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的啟示》，《中國集體經(jīng)濟》，2010年第19期。肖榮波和艾勇軍指出法國從區(qū)域規(guī)劃視角下進(jìn)行的城市節(jié)能，通過立法加以保障后，開闊了城市節(jié)能的新視野。⑤肖榮波，艾勇軍:《歐洲城市低碳發(fā)展的節(jié)能規(guī)劃與啟示》，《現(xiàn)代城市研究》，2009年第11期。

既然公共政策制定對于低碳社會的構(gòu)建有著決定性的影響，那么如何確立低碳政策制定的核心原則及設(shè)計模型是建立低碳政策體系過程中必須面對和解決的重要課題。核心原則和制定模型的提出是為了減少政策失范現(xiàn)象的出現(xiàn)。所謂公共政策失范主要是指在公共政策過程中，不同層級的政策規(guī)范之間在主要條款或關(guān)鍵細(xì)節(jié)上發(fā)生的偏離，以及政策規(guī)范的執(zhí)行結(jié)果與政策目的之間產(chǎn)生的偏離。⑥朱勛克:《公共政策失范及其政策管理研究》，《理論與改革》，2010年第6期。

就已實施但是效果并不理想的公共政策的研究，對把握低碳政策制定中必須遵循的若干原則，有著重要的借鑒意義。

二、理性不足:“限塑令”政策失范的本因

塑料袋生產(chǎn)、焚燒等會造成大量資源浪費，也會造成大氣和土壤的嚴(yán)重污染，為了有效減少塑料袋使用的數(shù)量，我國政府制定實施了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》(以下簡稱“限塑令”)，規(guī)定從2008年6月1日起在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，并將實行塑料購物袋有償使用制度⑦參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，2007年。。塑料袋有償使用制度也為韓國、德國等其他國家所重視，南非、不丹等國家甚至完全禁止生產(chǎn)和使用塑料袋。“限塑令”是我國已出臺的實施范圍最廣、涉及人數(shù)最多、經(jīng)歷時間較長的環(huán)境類公共政策，具有重要的代表性。

諸多學(xué)者對“限塑令”的實施狀況進(jìn)行了實證研究。以2010年度為例，周紅對上海三個小區(qū)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在實施“限塑令”后塑料袋的消費總量只減少了13.7%。⑧周紅等:《限塑令政策有效性評估的實例分析》，《上海環(huán)境科學(xué)》，2010年第2期。陳衛(wèi)鋒等調(diào)查發(fā)現(xiàn)88%的人認(rèn)為“限塑令”的實施對自身使用塑料袋的頻率沒有明顯的影響。⑨陳衛(wèi)鋒等:《我國低碳政策實施現(xiàn)狀與對策研究》，中國未來研究會編:《轉(zhuǎn)型期的中國未來》，2011年9月，第93頁。王笑天和丁亞秋調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有約15%的人明顯地減少了對塑料袋的使用數(shù)量。⑩王笑天、丁亞秋:《限塑令實施以來的實施效果及政策建議》，《遼寧經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》，2010年第2期。隨著時間的推進(jìn)，社會公眾對塑料袋收費使用制度適應(yīng)性的增強，以及社會環(huán)境日趨復(fù)雜，“限塑令”的執(zhí)行效果仍將有漸弱的趨勢。

綜合來看，“限塑令”對于居民塑料袋消費行為的調(diào)控作用并不明顯，居民日常塑料袋使用數(shù)量依然龐大。政策執(zhí)行效果和政策預(yù)期目標(biāo)的偏離顯示出“限塑令”出現(xiàn)了政策失范，其核心原因在于“限塑令”政策制定的理性不足:

第一，對環(huán)保成本的界定和分配不合理。學(xué)界普遍認(rèn)為，“公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配”?陳慶云:《公共政策十大理論問題再思考》，《中國行政管理》，1999年第12期。，因此低碳政策的制定必須合理地評估各相關(guān)群體的利益分配狀況。然而由于在制定過程中缺少其他主體的參與，“限塑令”并未有效地界定和分配環(huán)保成本，而單一性地將環(huán)保成本轉(zhuǎn)嫁給消費者群體，超市等經(jīng)營單位反而因為塑料袋有償售賣成為這一政策的獲益者，由于對塑料袋生產(chǎn)規(guī)格的嚴(yán)格規(guī)定，眾多中小型塑料袋廠商的技術(shù)更新成本急劇增大，福州在“限塑令”實施后有近1/3的塑料袋生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)倒閉①中華商務(wù)網(wǎng):《福州三成塑料袋廠家倒閉》，2008年6月5日。，河北雄縣是華北最大的塑料袋集散地，“限塑令”帶來的蝴蝶效應(yīng)卻使2000多家塑料袋生產(chǎn)企業(yè)中的一半處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)②中國網(wǎng):《“限塑令”帶來蝴蝶效應(yīng)，眾多塑料袋廠倒閉工人失業(yè)》，2008年6月5日。。

第二，所規(guī)定的政策覆蓋領(lǐng)域不全面。低碳社會的構(gòu)建關(guān)乎社會生活的各個方面，塑料袋的數(shù)量減少不僅需要公共權(quán)力在流通環(huán)節(jié)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，更需要在塑料袋的垃圾管理、回收利用方面的全盤考慮。“限塑令”在以上環(huán)節(jié)雖有規(guī)定，但是由于缺少具體的實施方案以及后續(xù)的政策制定支持，這些方面的工作沒有充分展開。

第三，未對權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行明確分配。政策目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于政策的有效執(zhí)行，“限塑令”雖然規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門要建立監(jiān)督機制，工商部門要加強監(jiān)督檢查，但是由于缺少相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，且沒有明確區(qū)分和界定各部門在“限塑令”執(zhí)行過程的權(quán)責(zé)關(guān)系，因而始終沒有建立起有效的運行體系，調(diào)查發(fā)現(xiàn)集中于商場和集貿(mào)市場中的各種獨立零售單位，以及小型非連鎖超市、小賣部、雜貨鋪等其他零售單位，對塑料購物袋收費的比例僅為26.3%③環(huán)球網(wǎng):《劉質(zhì)新:中國應(yīng)全面禁止使用塑料袋》，2011年6月18日。。

第四，缺少政策執(zhí)行的矯正機制。政策方案的評估和改進(jìn)是公共政策管理的重要內(nèi)容之一，也是為了達(dá)成政策目標(biāo)所必須的步驟。由于監(jiān)督部門責(zé)任不明確以及評估程序的缺乏，“限塑令”在運行過程中出現(xiàn)的許多問題無法得到及時的矯正。

上述原因均反映出“限塑令”在政策設(shè)計中的多方面缺陷，而科學(xué)地制定低碳政策是發(fā)揮政策工具有效性的基礎(chǔ)條件。環(huán)保成本的合理界定和分配有賴于社會多元主體的共同參與，政策所覆蓋的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)需要系統(tǒng)地進(jìn)行設(shè)計和論證，權(quán)力和責(zé)任的合理配置必須有效確立并貫徹始終，政策的評估和矯正理應(yīng)承接政策之執(zhí)行脈絡(luò)，政策系統(tǒng)的合理性和合法性依托于公共參與機制的建構(gòu)。因此，為充分改進(jìn)低碳政策制定過程的科學(xué)性、合理性，必須首先確定低碳政策制定理性原則的維度，并創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的議程設(shè)置模式。

三、低碳政策制定的核心原則

根據(jù)前述分析，本文認(rèn)為低碳政策制定的理性原則應(yīng)該包括多元協(xié)作、社會參與、系統(tǒng)考量、權(quán)責(zé)明確、持續(xù)監(jiān)管和管理創(chuàng)新六個維度，政策制定的模型也應(yīng)該圍繞這六個原則進(jìn)行設(shè)計。

(一)堅持多元協(xié)作原則

塔克在“囚徒困境”模型分析中指出，在非零和博弈中，個體的理性行動將最終導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果。④白波:《博弈游戲(第1版)》，哈爾濱出版社2004年版，第18－19頁。因此，在公共事務(wù)的治理過程中，必須加強各方的信息溝通和共同參與。低碳發(fā)展、環(huán)境保護(hù)作為一種公共訴求，不僅是政府的職能，更與企業(yè)和公眾密切相關(guān)，要實現(xiàn)三方利益均衡，必須讓政府、企業(yè)和公眾代表都能夠參與到環(huán)境保護(hù)的政策制定和執(zhí)行中來。公共政策依托公共權(quán)力而形成，也依托公共權(quán)力來發(fā)揮自己的作用。⑤王春福:《論公共政策的內(nèi)在意蘊》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》，2008年第4期。為了保證公共權(quán)力的有效行使，建立多主體的共同參與治理機制就顯得至關(guān)重要。然而在“限塑令”的制定過程中除了政府部門的政策輸出外，并未涉及相應(yīng)的其他主體的更多介入，沒有廣泛吸取各方意見和建議。這導(dǎo)致了環(huán)保成本分配的不合理，而且難以全面獲取各方理解和支持。

(二)堅持社會參與原則

有研究成果證實，當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的時候，擴大公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度與深度，有著極其重要的理論和實際意義。⑥Henry Sidgwick:The methods Of Ethics.P459.在整個政策方案制定過程中，更需要引進(jìn)公民參與機制，“主動地采取諸如民意調(diào)查、征詢意見、舉行聽證會等方式，了解社會不同階層民眾的心理需求和政策偏好，使出臺的政策方案盡可能體現(xiàn)民意，盡可能公平合理，力求具有廣泛的社會認(rèn)可度。”⑦皮正茂:《關(guān)于我國公共政策執(zhí)行力的思考》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報》，2005年第2期。而在政策實施后，政策目標(biāo)群體對于政策的回應(yīng)依然重要，如果回應(yīng)機制弱化必然導(dǎo)致公共秩序失衡。⑧王春福:《公共政策的回應(yīng)機制與公共秩序》，《江西行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第2期。因此加強政策核心理念傳導(dǎo)，全面獲取公眾對政策的支持與擁護(hù)，充分調(diào)動民眾環(huán)保意識，發(fā)揮民眾積極性，實現(xiàn)“限塑”行動由自上而下的模式向上下互動的模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變是推動“限塑令”等低碳政策有效實行的重要因素。以英國為例，減少甚至停止塑料袋使用是由英國廣播公司攝影師里貝加·奧斯金在英國德文郡小鎮(zhèn)莫德伯里發(fā)起的。在政府尚未出臺相關(guān)法規(guī)之前，莫德伯里已經(jīng)有43家商店自行禁止向顧客提供免費塑料袋，改為出售環(huán)保購物袋。隨后，其他城鎮(zhèn)紛紛效仿，發(fā)起“無塑料袋”活動，英國禁用塑料袋的城鎮(zhèn)已有約80個，公民參與極大地促進(jìn)了限塑效果的增強。

(三)堅持系統(tǒng)考量原則

低碳政策的制定務(wù)必系統(tǒng)地對各主體、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考量，其中又集中體現(xiàn)在以下三個方面。第一，各主體承擔(dān)的環(huán)保成本分配要合理。低碳政策的出臺意味著社會價值和環(huán)保成本的重新分配，為了更好地達(dá)到治理目標(biāo)，政策的制定除了規(guī)整現(xiàn)有的社會秩序外，還應(yīng)最大程度地爭取各主體的公共認(rèn)同，因此對于政府、社會組織、公民個體的成本合理的界定和分配極為關(guān)鍵，同時，在同一群體中的成員的成本分配要均等。第二，政策覆蓋領(lǐng)域和環(huán)節(jié)要全面。領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的狹隘不利于整體的低碳社會構(gòu)建，如在限制塑料袋使用的過程中，“限塑令”的出臺和實施過分集中于流通領(lǐng)域，而沒有根據(jù)“3R”原則(reduce、reuse、recycle)在塑料袋的垃圾管理、回收和利用環(huán)節(jié)切實地制定相關(guān)政策并予以實施。第三，政策的具體條款要切實可行，要兼顧科學(xué)性和有效性，特別要兼顧目標(biāo)群體對政策的可接受程度。因此，如何根據(jù)當(dāng)前條件和時代發(fā)展科學(xué)、合理地評估和確定政策涉及各主體、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的環(huán)保成本和整體配合等，將是系統(tǒng)考量原則的核心內(nèi)容。

(四)堅持權(quán)責(zé)明確原則

在低碳政策的制定中，必須要保證權(quán)責(zé)落實到位。低碳政策的實施涉及多家執(zhí)法主體及管理部門。其中，宣傳部門負(fù)責(zé)政策的宣傳推廣，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)源頭管理，工商部門負(fù)責(zé)市場管理，鐵路、交通、民航等部門負(fù)責(zé)自律管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)退市管理，這樣的鏈條式監(jiān)管機制將賦予相應(yīng)部門很大的權(quán)力，因此有必要明確權(quán)責(zé)，并建立相應(yīng)的問責(zé)制度。以“限塑令”來說，同樣要建立“限塑令”的問責(zé)機制，增加“限塑令”的政策制定和執(zhí)行部門的責(zé)任意識，同時也要完善問責(zé)機制，通過劃分權(quán)責(zé)和問責(zé)范圍來明確問責(zé)主體與客體，并將其以制度化的形式確定下來，確保問責(zé)的真正實現(xiàn)。另外也需要增加異體問責(zé)的比例，讓社會組織和公民參與進(jìn)來，避免在同體問責(zé)主體的庇護(hù)下“偽問責(zé)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(五)堅持持續(xù)監(jiān)管原則

美國著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆指出，在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范，因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為。①期埃莉諾·奧斯特羅姆:《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠等譯，商務(wù)印書館1996年版。因此在低碳政策制定中，必須明確具體監(jiān)管部門的主體和內(nèi)容，并通過加強對市場監(jiān)管人員的培訓(xùn)和素質(zhì)教育，提高其在監(jiān)管過程中的效率。印度的馬哈拉施特拉邦在推行“限塑令”時，出臺禁令規(guī)定生產(chǎn)、銷售和使用塑料袋的人將被處以一定的罰款或牢刑，政府還采取定期監(jiān)管來保證該政策的有效實行。在孟買，被發(fā)現(xiàn)提供塑料袋的銷售商會被停業(yè)一個月。

(六)堅持管理創(chuàng)新原則

在制定低碳政策時，除了直接規(guī)整社會行為外，還要創(chuàng)造性地運用設(shè)置激勵措施、引導(dǎo)環(huán)境NGO介入、積極研發(fā)替代品等配套措施。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，為了促使集體成員采取有利于集團的行為，必須引入有別于集體物品的“選擇性激勵”制度。②曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第40－42頁。而不應(yīng)該如“限塑令”一樣僅僅限定于懲罰性措施。環(huán)境NGO是由很多熱心于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的人士志愿組成的以環(huán)保利益為宗旨的非政府、非營利性的公益組織。因為NGO的公益性、志愿性和非營利性，并且擁有強大的群眾基礎(chǔ)和社會輿論支持，從而成為政府和市場之外的第三方力量。同時，環(huán)境NGO在社會環(huán)保文化中也起著長期的促進(jìn)作用，保羅·霍肯在《商業(yè)生態(tài)學(xué)》中強調(diào)人是其文化的產(chǎn)物，是受文化和環(huán)境的影響的，但那種快速又巨大的轉(zhuǎn)變是很少發(fā)生的。③保羅·霍肯:《商業(yè)生態(tài)學(xué)》，夏善晨等譯，上海譯文出版社2001年版，第56頁。因此加快環(huán)保NGO在環(huán)保事業(yè)方面的介入就顯得相當(dāng)重要。同時，政府部門有必要加大對可替代品的投入和支持，可通過積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，加緊研制生產(chǎn)可降解的環(huán)保塑料袋等更便利的替代品以豐富替代品的種類，為人們提供更多的選擇。

四、低碳政策制定的模型設(shè)計

合理的政策制定議程設(shè)置是貫徹上述六點原則的制度基礎(chǔ)，金登認(rèn)為，議程就是對政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定的時間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行編目。它決定了政府將就哪些事項做出決定，就哪些問題做出處理。“議程設(shè)置的結(jié)果就是將一個社會問題轉(zhuǎn)變成可操作、可決策的政策議案。”①約翰·W·金登:《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌等譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第4頁。

本文對低碳政策制定的議程設(shè)置研究，引入了由May Peter提出的議程設(shè)置模型，它將議程建立者分為政府和社會中各類非政府成員，并以主導(dǎo)者參與程度為緯度，將政府主導(dǎo)的模式劃分為內(nèi)部自生和動員，將社會主導(dǎo)的模式分為外部自生和聯(lián)合②Peter.J.May.Reconsidering Policy Design:Policy and Publics.Journal of Public Policy，Vol.11，No.2(1991):187 －206.，見表1:

表1 梅·彼特(May Peter)的議程設(shè)置模型

以上文提出的多元協(xié)作、社會參與、系統(tǒng)考量、權(quán)責(zé)明確、持續(xù)監(jiān)管和管理創(chuàng)新等六個原則為基準(zhǔn)，根據(jù)這個模型，本文擬提出以下低碳政策制定的議程設(shè)置流程圖(圖1)，在縱向上，自上而下表征了從環(huán)境問題發(fā)生到低碳政策制定并完善的過程，在橫向上，它區(qū)分了低碳政策在制定過程中由于參與主體的不同而被區(qū)分為兩類步驟。它強調(diào)了政府在低碳政策制定中要靈便地在自生模式和動員模式中尋找過渡，同時政策、環(huán)境、社會等方面的專家，環(huán)境NGO，企業(yè)組織和社會公眾等非政府成員在政策制定及推進(jìn)過程中也應(yīng)分別適用于外部自生模式和聯(lián)合模式，這對于政府的行政方法和技術(shù)也提出了質(zhì)的要求。

圖1 低碳政策制定的議程設(shè)置模型

(一)關(guān)于低碳議題提出的說明

低碳議題是指隨著社會整體認(rèn)知水平和環(huán)保意識的提高，有關(guān)于低碳社會營建可能納入政府議事日程的相關(guān)社會話題③此概念的提出是為了將低碳政策相關(guān)議題與其他如社會保障、權(quán)利維護(hù)等議題予以區(qū)分。，如塑料袋的限制使用，煙草制品的減少流通等。低碳議題的提出可以經(jīng)由三種路徑:其一，由行政機關(guān)通過日常的政策制定議程提出，即在相關(guān)基礎(chǔ)性調(diào)研基礎(chǔ)上對低碳議題予以認(rèn)識和提出。其二，由公民個體意見綜合成社會民意產(chǎn)生，即社會公眾基于個體的認(rèn)知和觀點形成相關(guān)社會輿論話題。其三，由新聞媒體、環(huán)保NGO等公共機構(gòu)提出，即由公共機構(gòu)根據(jù)自身對于社會的關(guān)注和調(diào)查形成相關(guān)意見或建議，這些機構(gòu)因為具有相對獨立性、公信力高、有批評政府的傳統(tǒng)、信息傳播效率高等特點，而被稱為是除立法、行政和司法之外的“第四種權(quán)力”。政府部門應(yīng)該致力于創(chuàng)新和構(gòu)建公民在低碳政策制定中有序政治參與的渠道，并引導(dǎo)規(guī)范公共機構(gòu)在低碳社會營建中發(fā)揮重要作用。

(二)關(guān)于圓桌會議開展的說明

“圓桌會議”是指一種平等、對話的協(xié)商會議形式。在環(huán)境圓桌會議模式中相關(guān)利益團體，如居民、政府、企業(yè)代表、新聞媒體、社團、環(huán)保NGO及環(huán)境專家等將在一起，在政府的主導(dǎo)支持下，為制定解決環(huán)境問題的相關(guān)政策而進(jìn)行平等對話和協(xié)商，共同致力于人與自然的和諧共處。①葛俊杰、畢軍:《利益均衡視角下的環(huán)境保護(hù)模式創(chuàng)新——社區(qū)環(huán)境圓桌會議的理論與實踐》，《江海學(xué)刊》，2009年第3期。通過這一模式制定低碳政策的優(yōu)越性在于:一方面，為公民提供了環(huán)境權(quán)益表達(dá)、疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)和保障的制度平臺，使公民從被動承受塑料袋成本轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訛楦纳骗h(huán)境質(zhì)量而努力，形成健康低碳的消費模式，增進(jìn)人與自然的和諧;另一方面，使環(huán)保政策制定更加透明化，明確了政府、塑料袋生產(chǎn)商以及銷售商、消費者在政策制定中的地位，有助于形成公眾對政府和企業(yè)環(huán)境行為的制衡，對政策執(zhí)行起到監(jiān)督和約束作用。

(三)關(guān)于草案擬定、論證的說明

通過圓桌會議協(xié)商形成的各方意見需要通過擬定具體的草案加以體現(xiàn)和實行。草案的擬定應(yīng)充分吸收各方意見，同時借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗。對于草案的論證可由政府政策研究部門、專家學(xué)者或者社會第三方機構(gòu)執(zhí)行，重點是對草案實行的可行性，包括時間成本、經(jīng)濟成本、社會可接受程度、預(yù)期效果等方面進(jìn)行分析。同時，可以通過試點運行等方式，對具體草案的運作進(jìn)行評估論證。

(四)關(guān)于完善修正的說明

政策的運作過程理應(yīng)也是不斷進(jìn)行適應(yīng)和補充完善的過程。政策的完善修正分為兩個層面:其一，在橫向上，由于社會、經(jīng)濟、文化等環(huán)境要素的變化造成低碳政策與時代發(fā)展不相適應(yīng)，需要進(jìn)行相應(yīng)的修改或廢止。其二，在縱向上，由于各地方條件的不一致，地方政府可在征求民意情況下根據(jù)本地區(qū)實際情況對相關(guān)政策進(jìn)行修改并實施。

(五)關(guān)于公布實施的說明

在科學(xué)制定政策的基礎(chǔ)上，為了保證低碳政策的效果最優(yōu)化，在政策制度設(shè)計和實施過程中，一方面要通過開展輿情調(diào)查、組織聽證會等對政策的實施現(xiàn)狀進(jìn)行反饋并評估和完善;另一方面，要將相關(guān)的政府行為予以公開，在保障公民知情權(quán)的同時爭取社會各方面的支持。

五、結(jié) 語

針對“限塑令”政策系統(tǒng)設(shè)計中的缺陷，我們提出的低碳政策制定的核心原則及模型設(shè)計，對于低碳政策理性原則的厘清和貫徹應(yīng)該具有指導(dǎo)意義，但是制度的修正和完善是一個長期的歷史過程。作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，政府角色的靈活轉(zhuǎn)換無疑是低碳社會構(gòu)建的核心動力。