欠發達地區生態文明建設的實踐與思考

文錦菊 馮友釗 李躍軍

【摘 要】在生態文明建設的過程中，欠發達地區做出了有益探索，取得了不少成績，也面臨著不少困難。本文以永州市生態文明建設為例，采用實證研究的方式，試圖探尋生態文明建設的努力方向，從而為欠發達地區生態文明建設提供有益借鑒。

【關鍵詞】生態文明；生態文明建設實踐；欠發達地區

文章編號：ISSN1006—656X（2013）09 -0037-02

欠發達地區作為全面建成小康社會的新增長點，既有著巨大的發展潛力，但也面臨著這樣或那樣的現實困難和瓶頸。因此，如何在欠發達地區探索出一條環境保護與經濟發展的協同、互促、共贏之路，對于實現區域統籌協調發展、提升生態文明水平，具有十分重要的意義。永州作為湖南省4個欠發達市之一，近年來，始終按照湖南“四化兩型”戰略要求，以生態環境保護為目標，以發展生態產業為基礎，以打造“東方萊茵河”為抓手，著力建設國家級承接產業轉移示范區，在生態文明建設方面進行了大膽的探索和嘗試，積累了不少經驗?；诖耍疚囊杂乐菔猩鷳B文明建設為例，采用實證研究的方式，試圖探尋生態文明建設的努力方向，從而為欠發達地區生態文明建設提供有益的借鑒。

一、永州市生態文明建設的主要做法和成效

永州市位于湖南省西南部、五嶺北麓，東鄰郴州，南鄰廣東清遠、廣西賀州，西接廣西桂林，北與邵陽、衡陽接界，地處湘粵桂三省區接壤地帶。轄兩區九縣2個管理區，面積2 .24萬平方公里，人口580萬。近年來，永州人民在貫徹貫徹落實湖南“四化兩型”戰略的實踐中探索出了一條環境保護與經濟發展的共贏之路。

（一）突出宣傳教育，生態文明理念逐步形成。近年來，全市上下堅定不移地貫徹落實黨中央、國務院、省委省政府走“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展道路，生態環境建設的思想認識不斷深化。特別是通過加強生態文明宣傳教育，建設新型生態文化，把生態文明理念貫穿于全市各級領導干部教育培訓和公眾宣傳教育中，滲透于經濟社會生活和管理的各領域、全過程，廣大干部群眾對生態文明的認識更加深入全面，新的生態文明理念逐步形成，“綠水青山比金山銀山更重要，生態優良比生產增長更可貴，低碳綠色比高碳黑色更持久，花紅葉綠比燈紅酒綠更科學”的觀點開始為多數人所接受。

（二）實施十大工程，生態文明建設不斷推進?！队乐菔袊窠洕蜕鐣l展第十二個五年規劃綱要》提出了“建設生態新城”、“實施綠色工程，建設生態永州”、“加強生態環保建設”等重大戰略部署，永州生態文明建設正有條不紊地開展著。去年9月份，根據省委省政府的安排部署，永州市推出了包括規劃優化工程、綠洲建設工程、環境凈化工程、流域整治工程、污染減排工程、水資源保護工程、生態環保工程、河道治理工程、礦山整治工程、能力建設工程等在內的十大生態文明建設工程。這些工程明確規定了城區生活垃圾無害化處理率、生活污水集中處理率、節能減排、森林覆蓋率、水質、噪音等生態指標，標志著永州生態文明建設正以新的理念、新的標準、新的規模全面展開。

（三）推進活動創建，生態文明基礎工作不斷加強。相關工作機構、人員配備以及管理制度、工作機制逐步建立健全。從2011年開始，圍繞“綠色永州五年行動”，市委、市人大、市政府分別出臺了《關于建設綠色永州的意見》、《關于建設綠色永州的決議》和《關于建設綠色永州的實施方案》三個綱領性文件，為生態文明建設奠定了良好基礎。國家歷史文化名城、國家衛生城市、國家園林城市、國家森林城市、國家知名旅游目的地城市、法治先進城市，以及生態文明示范村鎮、生態文明社區等創建活動深入開展，城鄉清潔工程、湘江風光帶工程等綜合治理活動不斷推進，全民植樹全面啟動，形式多樣、內涵豐富的生態文明實踐扎實推進。

（四）注重整體推進，生態文明建設成效逐步顯現。從生產、生活到人居環境，永州市始終堅持整體推進，不留死角。目前，全市生態環境質量穩步提升，生態經濟發展勢頭良好，資源合理利用水平進一步提高。2012年，全市建成2個國家級生態示范區、19個自然保護區，8個國家級森林公園，初步形成了科學合理的自然保護區網絡；全市森林覆蓋面積153.3萬公頃，覆蓋率達68.2%；萬元地區生產總值能源消耗同比下降3.97%，規模以上工業萬元增加值綜合能源消耗同比下降10.35%；污水集中處理率提高8.6%，生活垃圾無害化處理率提高8.8%。城市人居環境大為改善，市容市貌大為改觀，如今的瀟湘大地，碧水藍天，環境優美，生態宜人，良好的生態環境已成為永州發展的重要核心競爭力。

二、永州市生態文明建設面臨的主要問題和困難

我們調查中了解到，在深入推進生態文明建設的過程中，永州面臨著不少問題和困難，存在著諸多的制約因素：

（一）現實條件的制約。由于歷史的原因，永州既不是湖南省投資的重點，更不是國家優惠政策的覆蓋點，加之是內陸地區，因而至今仍未脫離欠發達的困局。第一，政府自身財力不足。環境保護和各項環境基礎設施建設都需要大量資金，而永州總體上屬于“吃飯財政”，資金來源明顯不足，盡管近幾年省里加大了財政轉移支付和幫扶力度，但資金需求離生態文明建設的要求還有很大距離。第二，城鄉二元結構明顯。受地理條件、交通環境等方面的影響，永州城鄉經濟發展不平衡，城鄉居民收入差距較大，城鄉教育、衛生等公共服務差別仍非常明顯，城鄉交通條件有待改善，生產力布局、人口布局還不能完全適應生態功能區定位，統籌城鄉協調發展的任務十分繁重，這給生態文明建設增大了難度。第三，推進集聚發展困難。產業、人口集聚是生態文明建設的重要途徑。但永州缺乏中心城市，而且特殊的地理位置使得南六縣與北五縣彼此分割，加之境內全是山區丘陵地帶，成片可利用土地空間不多，村多人口少且分布散，通過集聚發展來減輕生態環境承受力的難度大，生態環境保護的成本高。

（二）體制機制的弊端。一是管理體制不順暢。如湖南要把湘江打造成“東方萊茵河”，而永州地處湘江上游，是湘江流域的生態安全屏障，湘江上游的的管理權限雖在永州，但湘江上下游跨越多個行政區劃，在實際管理和工作協調中存有不少困難，湘江源頭管理和長效治理的難度大。二是補償機制不健全。隨著環保壓力的日益增大，僅僅依靠永州自身財政對環保的投入，只是杯水車薪，如湘江源頭生態補償就存在補償范圍窄的問題，省里的生態補助遠遠不能滿足實際需求。因此，亟待建立生態補償長效機制，保證生態環保資金長期投入。三是考核機制不完善。目前的考核機制仍然偏重GDP指標，對欠發達地區生態建設利益導向和考核導向均不明顯，并且在有些方面存在著“一刀切”現象，比如節能減排考核，對原來經濟總量小、能耗水平低、環境損害少的永州來說，壓力尤其大。

（三）產業發展的限制。首先，承接產業轉移受限。2011年10月，湘南三市被國家發改委批準為國家級承接產業轉移示范區，因此，承接產業轉移是永州利用外來資源推進本地發展的重要途徑，但永州由于環保門檻高，許多產業都不能引進，特別是一些工業項目，可選擇余地非常小，接受發達地區產業梯度轉移的空間也非常小。其次，要素制約明顯。產業的發展，資金、人才、土地是關鍵要素，永州由于經濟總體實力的薄弱，對產業、項目、企業的扶持力度有限，在一定程度上影響了企業發展壯大。由于經濟條件的相對落后，造成了本地人才的外流嚴重，引進外來人才難度大。最后，轉型升級困難。淳安目前現存的企業在總體資金實力、產能規模上均相對偏小，普遍面臨著資金、人才、創新等壓力，轉型升級推進困難。同時，由于交通、信息等方面原因，引進和發展高新技術、文創產業也面臨著許多壓力，在一定程度上，影響了永州產業的轉型升級，制約了生態文明建設的推進。

（四）城鄉一體的困境。黨的十八大明確提出推進城鄉發展一體化的戰略任務，而開展生態文明建設也是推進城鄉發展一體化的題中之義。目前，欠發達地區城鄉生態文明建設中農村明顯落后于城市，農村的生態環境問題已日益凸顯出來。就永州來說，農村農藥、化肥使用不合理，鄉鎮企業污染嚴重，能源利用方式落后，農村環保投入不足等問題較為突出，已成為農村生態文明建設的制約因素，農村生態文明建設工作任重而道遠。

三、永州市生態文明建設努力的方向

永州生態文明建設探索與實踐的歷程，在一定程度上也折射出了欠發達地區生態文明建設的現狀和發展困境。基于對永州生態文明建設的剖析，我們認為欠發達地區生態文明建設應朝如下方向努力。

（一）強化三種意識。要加強永州生態文明建設，首先要強化干部群眾的生態意識。一是提升生態文明意識。要引導全市干部群眾學會算資源帳、能源帳、環境帳、長遠帳。既要金山銀山，更要碧水青山。二是強化生態責任意識。充分發揮政府在生態治理中的積極作用。同時也要發揮非政府組織、社會中介組織、民間組織、公民個體、企業在生態建設中的積極作用，形成政府與非政府的合作、國家與公民社會的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，在追求公共利益的過程中，形成良性互動的和諧關系。三是深化生態規劃意識。要把生態文明理念融入到“十二五”總體規劃和產業發展、環境保護、節能減排、新農村建設、新型城鎮化建設、國民教育等各類規劃方案中，形成“十二五”總體規劃和生態文明建設規劃體系，全方位指導生態文明建設。

（二）實現三個創新。一是創新發展思路。充分發揮欠發達地區的后發優勢和比較優勢，以特色促發展，堅持走集聚發展之路，通過集聚要素、集聚產業、集聚人口等，凝聚發展合力，降低發展成本，減少生態破壞，提高生態文明建設實效。二是創新體制機制。加快推進領導干部政績考核機制創新，把各級領導從偏重GDP引導到更加重視生態文明建設上來。加快建立和完善生態補償機制，調整優化財政支出結構。建立健全區域發展和保護的協調機制，突破行政區劃界限，共同保護好生態環境，推進區域合作共贏。三是創新工作舉措。比如，在生態經濟的發展上，要借鑒杭州善于抓住大產業、大平臺、大項目、大品牌，做大做強生態旅游、生態工業、生態農業，推進產業集聚、集群、集約發展的實踐。

（三）促進三個協調。一是促進經濟建設與文化建設相協調。把生態文化作為培育產業、壯大經濟、提升品牌的靈魂，努力用生態文化的理念，指導城市建設、產業發展、文化建設等各項工作。二是促進城市發展與農村發展相協調。一方面，要抓住城鎮發展這個龍頭，進一步做大做強縣城、中心鎮，提升城鎮對農村的輻射力和帶動力。另一方面，欠發達地區在城市進行生態文明建設的同時，更要注重農村生態環境的治理。要立足農村實際，彰顯農業特色，壯大農村經濟，提升農村自身推進生態文明建設的造血功能。三是促進經濟發展與民生發展相協調。推進經濟發展與民生改善相協調、共提升，是生態文明建設的必然要求。欠發達地區在堅持和推進發展第一要務的同時，也必須高度重視民生難題的破解，努力提升就業、教育、衛生、保障等事業的發展水平，讓更多的群眾享受到經濟發展的成果，從而激發廣大群眾參與生態文明建設的積極性。