城鄉公共服務一體化發展目標及其路向檢視*

吳業苗

（南京師范大學，南京 210097）

沒有目標和方向的實踐活動是盲目的、無序的、低效的。近年來，雖然我國加大了農村公共服務發展力度，各地政府也為提高農村公共服務水平做了大量實事，但從我國城鄉公共服務一體化實踐狀況看，農村公共服務發展還不盡如人意，建設行動隨意性大。不僅城鄉公共服務一體化“總抓手”不停地變換，而且主要任務、發展方向也尚欠清晰，人們不知道城鄉公共服務一體化發展目標和前行路向。由此，我國一些地方的城鄉公共服務一體化始終徘徊在低層次上，有些實踐活動還事與愿違：或偏離了城鄉一體化方向，或加重了農民負擔，或浪費了大量財力、物力資源。城鄉公共服務一體化是城市化和城鄉一體化的實踐過程和重要使命，探索其發展目標及其走向，對減少農村公共服務建設盲目性、消弭城鄉公共服務差距、實現城鄉公共服務等值化都有極其重要的意義。

一、城鄉公共服務一體化發展的目標問題

從管理學角度看，“目標是對優先順序的聲明”。①城鄉公共服務一體化是長期的、艱巨的實踐過程，面臨諸多不確定關系，但無論處理農村公共服務自身體系建構中的基本公共服務與非基本公共服務關系，還是處理農村公共服務長期發展中的供給與需求關系等，都需要目標設置（goal setting）來支撐，②即城鄉公共服務一體化實踐活動需要“運用目標策略來達到目標任務，如果目標策略選擇得當，就能有效完成目標任務”。③換言之，為使城鄉公共服務一體化實踐活動“達到所希望的未來狀況”，④有必要規制城鄉公共服務一體化發展目標。

然而，一直以來，國家政策缺乏對城鄉公共服務一體化發展目標的規制。近年來，國家的城鄉一體化政策幾乎沒有提及城鄉公共服務一體化目標，如2007年中國共產黨第十七次全國代表大會首次提出了建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，但強調的是“要形成”城鄉經濟社會發展一體化新格局；2008年中國共產黨十七屆三中全會全面分析了我國經濟社會發展的新形勢，指出我國總體上已進入“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，進入著力破除“城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的重要時期，但在這次會議上也僅提及我國要在2020年基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制；2011年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，雖然強調要“建立健全城鄉發展一體化制度”，但仍沒有闡明城鄉一體化包括公共服務一體化的預期目標。盡管國家政策將城鄉關系設定為城鄉“一體化新格局”，但這不是說國家政策對城鄉公共服務一體化沒有目標要求，也并非意味著城鄉公共服務一體化目標可有可無。相反，為落實“城鄉經濟社會發展一體化新格局”的國家戰略，學界不僅需要從學理上解讀“城鄉一體化新格局”、“城鄉一體化體制機制”，而且需要根據我國經濟社會發展條件和城鄉公共服務一體化發展特征，研制我國城鄉公共服務一體化發展目標。

可是，學界在相關的理論研究中更多關注城鄉公共服務一體化的實踐過程及其績效目標，很少有人考量城鄉公共服務一體化發展目標及其實施步驟。龍興海和曾伏秋在農村公共服務供給體系的由來、評估、考量等問題的研究上提到了農村公共服務供給目標，但比較寬泛且不明確。⑤樊繼達在建立促進城鄉基本公共服務均等化的績效評估體系的研究中，雖然討論了績效評估的內涵、價值取向、實施意義、績效評估體系建立等，并對公共服務績效評估目標作了較全面的研究，⑥但他的研究在理論上沒有新發現，在實踐上也缺乏可操作性。劉學之的研究比同類研究有價值，她建立了基本公共服務評價指標體系，劃分、歸類了基本公共服務一級指標、二級指標，初步設計了公共服務績效評估的目標值，⑦但她的研究學術價值有限：一是她沒有指出公共服務均等化的評估指標的分值和權重；二是她沒有研究公共服務均等化程度及其實現問題；三是她沒有對公共服務均等化遠景目標進行理論探討。

比較而言，李軍鵬的公共服務體系建設目標的研究超越了先前研究范式，他對公共服務體系建設的戰略目標或宏觀目標進行了頗有價值的探討。李軍鵬根據我國經濟社會發展目標，指出我國公共服務體系建設目標分別是：基于“十二五”規劃，我國公共服務體系建設的近期目標是，逐步完善基本公共服務體系，使其符合國情、比較完整、覆蓋城鄉和有可持續性，力爭到2015年，我國公共服務體系的完善程度、服務水平和主要指標均達到上中等收入國家平均水平；基于我國2020年全面建設小康社會的目標要求，我國公共服務體系建設的中期目標是，建立健全“公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展”的公共服務體系，實現基本公共服務均等化，力爭到2020年，我國公共服務體系的完善程度、服務水平和主要指標達到上中等收入國家較高水平；基于我國2050年成為中等發達國家的經濟社會發展總目標要求，我國公共服務體系建設的長期目標是“建設中國特色的福利社會”，力爭到2050年，我國公共服務體系的完善程度、服務水平和主要指標均達到中等發達國家水平或高收入國家平均水平。⑧李軍鵬的公共服務體系建設的階段目標論，不僅指出了公共服務建設實踐是要逐步并最終形成“制度化的、完善的、覆蓋全民的公共服務體系”，而且還預測了公共服務目標水平，即到2050年，我國公共服務水平要“比歐洲福利國家低，比美國等國家略高”。李軍鵬依據我國經濟社會發展階段，分別從公共服務體系完善程度、服務水平和主要指標三個方面設置公共服務目標理路是合理的，有助于促使我國公共服務體系建設與經濟社會建設同步發展。但他對公共服務體系建設目標的研究比較籠統，不具體，既沒有充分估計農村公共服務建設的艱巨性，也沒有提及城鄉公共服務統籌發展的內在關聯性，更沒有從國家政策層面上強調城鄉公共服務一體化的公正性。

城鄉公共服務一體化發展目標不同于城鄉公共服務等值化績效目標，也不同于公共服務體系建設目標?？冃繕藗戎赜诟黜椆卜盏闹笜嗽O計、權重確認和目標值的計算，體系建設目標側重于公共服務體系的結構組合、服務水平提高和要素協調，而城鄉公共服務一體化發展目標不僅要關注農村基本公共服務和非基本公共服務的普遍提高，還要凸顯城鄉協調和城鄉融合。從學理角度上看，城鄉公共服務一體化發展目標是對城鄉公共服務一體化實踐活動和推進過程基本方向的整體規制，包括城鄉公共服務一體化的總設想、總任務和總要求，具有總體性、持續性、公正性和相對性等特點。在這里，“總體性”是對城鄉公共服務一體化的數量和質量要求，即不僅要全面發展農村各項公共服務，廣泛提高農村各項公共服務水平，而且還要整合相關公共服務配置，使農村公共服務在整體上與城市對接或并軌；“持續性”是對城鄉公共服務一體化發展進程的要求，即指不間斷地、持久地增加農村公共服務投入，不斷優化農村公共服務環境，以保證農村公共服務良性運行；“公正性”是對城鄉公共服務一體化價值取向的要求，即彰顯公共服務的公平正義價值，使公共服務的普惠之光照到城鄉每一個地方；“相對性”是對城鄉公共服務一體化體系的要求，即農村公共服務是個相對獨立系統，不僅要按照本系統運行規律自由、靈活地發展，而且要在實踐活動中塑造各式各樣的城鄉公共服務一體化模式。

二、城鄉公共服務一體化發展目標的層級定位

作為目標表達的城鄉公共服務一體化，內在地包含兩個核心內容，即目標明度和目標強度。在明度上，城鄉公共服務一體化發展目標要有一定的明確度，因為具體的、明確的目標要比籠統模糊的目標更有實踐效應；⑨此外，城鄉公共服務一體化發展目標還要有一定的難度，因為沒有實踐難度的目標等于沒有目標，不僅不能反映農村居民不斷增長的公共服務需求，而且也不利于擴大農村公共服務供給和縮小城鄉公共服務差距。在強度上，城鄉公共服務一體化發展目標需要反映“目標的吸引程度、可供選擇性和可被接受的狀況”，進而體現城鄉公共服務一體化的重要性和“為達到目標而努力的程度”。⑩盡管各地可以根據本地城鄉一體化發展實際擬制城鄉公共服務一體化發展目標，盡管這樣的自我設定目標通常會比他人強制設定目標承諾水平更高，?但城鄉公共服務一體化發展目標建構的真正意義不在此。因為城鄉公共服務一體化實踐活動要比目標建構復雜，比如，城鄉公共服務一體化發展目標是全國性規制，地方性、局部性目標必須服從全局性、整體性目標；再比如，雖然地方政府對目標執行承諾有一定的選擇權，但無論情況如何特殊，執行困難有多大，目標預定的任務都是要完成的。因此，城鄉公共服務一體化發展目標必須回應并體現目標強度。

依據我國“十二五”規劃和中長期發展規劃，我國城鄉公共服務一體化發展目標的明度和強度在“十二五”規劃、建黨一百周年、建國一百周年三個階段中是不同的。第一階段為近期目標，即改革公共服務供給體制，加大政府對農村地區的義務教育、公共衛生、基本醫療、就業服務、社會保障、公共文化體育、公共安全等基本公共服務投入，初步建立惠及全體農村居民的基本公共服務體系，并逐步健全多層次的非基本公共服務體系。第二階段為中期目標，即根據中央十七屆三中全會“基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制”的要求，公共服務要更廣泛地覆蓋農村社會，更等值地惠及農村居民，基本建立城鄉公共服務一體化體制，并形成城鄉公共服務要素平等交換關系。第三階段為長期目標，即我國城鄉公共服務一體化要達到世界中等以上發達國家的水平，城鄉居民不僅要擁有等值的公共服務權利，而且城鄉居民，無論居住在城市還是在農村，也無論他們從事何種職業，他們都必須真實地享有無差別的公共服務（如下圖）。

城鄉公共服務一體化發展目標層級圖

與城鄉公共服務一體化發展階段相對應，我國城鄉公共服務一體化發展進程中的每個層級目標的性質不盡相同。第一階段目標為基本目標，此階段的城鄉公共服務一體化發展主要任務是，將農村公共服務，尤其要將基本公共服務納入城鄉一體化發展規劃中，使基本公共服務和部分非基本公共服務與城市對接，以滿足農村居民對公共服務的基本需求。第二階段目標為擴展目標，此階段的城鄉公共服務一體化發展主要任務是，實現城鄉基本公共服務和非基本公共服務等值化，基本消除城鄉居民在基本公共服務上的差別，基本解決我國城鄉公共服務不平等、不公正問題。第三階段為理想目標，此階段的城鄉公共服務一體化發展主要任務是，健全城鄉公共服務一體化體系，城鄉居民均能享有國家提供的全方位、立體式、無差別的公共服務，并能得到平等的國民待遇。

由上可見，城鄉公共服務一體化發展目標是漸次提升的，后階段目標承繼了前階段目標內容，又高于前階段目標，其疊加效應驅使了城鄉公共服務一體化程度逐步提高。但城鄉公共服務一體化實踐的難度、強度并不與之對應，難度最大、強度最高的城鄉公共服務一體化發展任務不在第一階段和第三階段，而在第二階段。具體地說，在第一階段中，雖然農村公共服務非常缺乏，城鄉公共服務差距很大，農村居民對公共服務需求特別多，但由于受到城鄉公共服務二元體制的慣性影響，農村居民的公共服務期望值并不高，他們不在意城市人的公共服務，也不苛求城鄉等值化公共服務。此階段的城鄉公共服務一體化發展難度不大，強度不高，能在“十二五”末基本完成。在第二階段中，由于城鄉統籌程度加深，城鄉主要公共服務要素流動、互換頻繁，越來越多的農村居民與城市有廣泛、深度的接觸——有相當多的農村居民移居到城市或城鎮，并享受到高水平公共服務；居村農民更喜歡以城市為參照對象，渴求得到與市民等值的公共服務。此階段城鄉公共服務一體化難度最大，強度最高，需要用15年左右的時間來逐步滿足農村居民不斷增長的公共服務需求。在第三階段中，由于農村公共服務經過了前期二三十年的快速發展，大多數農村居民已經擁有了與城市居民等值的公共服務，甚至一些公共服務不遜色于城市，或超過了城市。此階段城鄉公共服務一體化發展難度不大，強度也一般，并且還有長達30年發展時間。

在城鄉公共服務一體化發展三個階段中，目標實施的難度和強度是不同的，所面臨的主要問題也不一樣。但無論在城鄉公共服務一體化發展的哪個階段中，也無論建設和發展的難度有何變化，城鄉公共服務一體化發展目標的實施均面臨如下四個共性問題。

第一，地區遞度與差異問題。城鄉公共服務一體化發展，需要體現各地的外部環境和資源條件，統籌考慮各地經濟社會的發展水平、形態差異、城鄉關系、政府服務能力等因素，不能全國只有一個相同的目標。我國東西部地區的經濟社會發展差距大，城鄉公共服務一體化程度由東向西遞減，因此，城鄉公共服務一體化發展目標的實施要兼顧縮小地區間城鄉公共服務發展差異。實踐中，既要強調城市與周邊農村公共服務的統籌發展，也要重視地區間城鄉公共服務差距，即在推進區域內城鄉公共服務一體化發展的同時，還要逐步、直至徹底消除地區間城鄉公共服務一體化差距，使我國東西部城鄉居民都能享有均等化公共服務。雖然消除地區間城鄉公共服務發展差距可能比消除區域內城鄉公共服務差距還要有難度，但我們絕不能摁下葫蘆浮起瓢，解決了城鄉公共服務一體化矛盾，卻激化了地區間城鄉公共服務矛盾。其實，城鄉公共服務一體化和地區間城鄉公共服務一體化是一個問題的兩個方面，其統籌兼顧的主要責任分別在地方政府和中央政府：區域內城鄉公共服務一體化主要責任者是地方政府，而地區間城鄉公共服務一體化主要責任者是中央政府，只要兩者各盡其責，區域內城鄉公共服務一體化和地區間城鄉公共服務一體化可以同步并舉，相得益彰。

第二，承諾與信心問題。首先，目標承諾即為內化設置的目標，其水平決定了目標執行程度。?上級政府在建構城鄉公共服務一體化發展目標過程中，要與下級政府充分溝通，要盡可能多地吸納下級政府參與，并使其了解目標任務的標準信息。唯有此，才能使城鄉公共服務一體化發展目標與下級政府的目標承諾保持一致，以維持下級政府的目標心理契約，減少或避免違背承諾現象的發生。此外，上級政府還需要對城鄉公共服務一體化目標的價值和意義做出解釋，以使地方政府更加認同目標任務，并一如既往地履行承諾。其次，城鄉公共服務一體化發展目標的實施是個長期過程，需要執行主體特別是地方政府具有較強的自我效能感，即實現目標所需要的信念和信心。自我效能感影響目標的選擇水平、努力程度、堅持和持續性、歸因方式，?它對目標的堅持性、目標的承諾水平、目標任務的完成都有較大的影響——自我效能感高，意味著行為主體能堅持目標任務，能自覺履行目標承諾，也預示著行為主體有信心完成目標任務。為了增強地方政府完成城鄉公共服務一體化目標任務的信心，需要注意：目標任務要適度，必須確保多數任務能完成；在目標實施過程中上級政府要了解下級政府的實施困難，并及時幫助下級政府解決困難；及時總結經驗，建構城鄉公共服務一體化目標的“常模”，運用群體規范和壓力影響個體目標選擇；發現典型經驗，型塑城鄉公共服務一體化的“樣?！保砸龑Ц鞯卣e極探索更有效、更具有挑戰性的城鄉公共服務一體化發展目標。

第三，政府服務責任與行政能力問題。增強政府服務責任和提高政府行政能力是實現城鄉公共服務一體化的組織保障，城鄉公共服務一體化發展目標的實現必須求助于政府支持。由此，一要加強服務型政府建設，推進政府“從管制行政到服務行政、從權力行政到權利行政、從全能行政到有限行政、從暗箱行政到透明行政、從政府本位到公民本位”的轉變。?二要強化政府特別是省級以上政府在農村公共服務建設中的主體責任，它們不僅要為城鄉公共服務一體化發展掌好舵，更要與下級政府一道劃好船。三要在調整公共服務存量的基礎上，不斷加大公共服務的增量，真正將政府農村工作的中心轉移到為農民、農村和農業提供優質公共服務上。四要提高政府的多價值平衡能力，處理好經濟發展和公共服務發展中的效率與公平的關系，主動優化公共服務資源的城鄉配置，更加注重農村公共服務尤其是基本公共服務供給領域中的公平，形成惠及全民的基本公共服務體系。

第四，平等與公正問題。眾所周知，城鄉公共服務一體化需要堅持平等、公正的發展理念，但城鄉公共服務一體化發展目標的實現并非指城鄉居民享有同樣的公共服務?！肮卜展┙o城鄉一體化并不是農村與城市公共服務的一律化，也不是城鄉公共服務的一致化，更不是將城鄉‘分治’改為城鄉‘合治’”。?城鄉公共服務一體化發展目標需要體現城鄉不同的地域環境和發展現狀，需要尊重城鄉居民的不同愿望和實際需求，但絕不能以此為借口，固化城鄉間的服務差距。盡管在城鄉公共服務一體化目標實現后，城鄉間公共服務仍有差別，但這種差別已不是差距。在將來，或許我國農村的某些公共服務仍比城市少或低，但可以肯定的是，農村也有某些公共服務多于或高于城市，城鄉公共服務多與少、高與低，不是城鄉公共服務的差距，而是城鄉對公共服務的需求不同所致。當然，城鄉居民間大多數公共服務應該相同，不能有大的差別，如社會保障服務、衛生健康服務、文化教育服務等。政府在推進城鄉公共服務一體化過程中要守住這一底線，否則，城鄉公共服務一體化就徒有虛名。

以上問題伴隨城鄉公共服務一體化發展目標實施進程的始終，反映了我國城鄉公共服務一體化發展的難度、信度、效度、公正度，必須在城鄉公共服務一體化實踐中給予重視。因為解決好這些問題，不僅能避免各級政府推脫發展城鄉公共服務一體化的主體責任，排除影響城鄉公共服務一體化發展的干擾因素，而且還對規范相關制度和政策、進一步完善城鄉公共服務一體化發展目標都有積極作用。

三、城鄉公共服務一體化發展的路向檢視

城鄉公共服務一體化是構建和諧社會的關鍵環節，是全面小康社會建設、進而實現現代化的重要標志。就此而言，城鄉公共服務一體化發展目標應該成為城鄉統籌發展的實現載體、民生建設的驅動裝置。如此，檢視城鄉公共服務一體化發展目標的合理性，不僅要看它是否符合我國經濟社會發展的戰略方向，還要看它是否遵循了“以人為本”（people-oriented）的發展理念。

1.從實踐上看，城鄉公共服務一體化是個實踐過程，發展目標必須是真實的、可行的

城鄉公共服務一體化發展目標在總體上保持著與我國經濟社會發展戰略目標的統一。強調城鄉公共服務一體化目標與我國經濟社會發展戰略目標的統一，旨在強調城鄉公共服務一體化在我國經濟社會發展中的戰略地位和重要作用，以增強政府在制定、實施經濟社會發展計劃時兼顧城鄉公共服務一體化的自覺性。將城鄉公共服務一體化目標與我國經濟社會發展目標統一起來的好處主要有：一可以糾正我國政府重經濟發展而輕社會建設和公共服務發展的片面發展觀，將公共事業建設重點真正轉移到農村，從而保證我國經濟社會的可持續發展；二可以凸顯農村公共服務建設的重要性，促使農村公共服務發展與經濟社會整體發展的銜接，防止農村公共服務發展滯后于現代化步伐；三可以彌補我國城鄉一體化過程中公共服務這塊“短板”，使農村公共服務與城市對接，進而更有效地推進城鄉經濟社會一體化。

城鄉公共服務一體化是城鄉公共服務統籌發展的重要內容，其發展目標是真實的。一方面，城鄉一體化發展對農村公共服務建設有明確的、具體的要求。在城鄉一體化建設中，各級政府不僅要大力發展城鎮化，盡可能多地引導農村人口向城鎮流動、集中，而且還要將建設和發展的重點轉移到改善和提高農村公共服務上，并將公共服務納入到各級政府的政績考核指標中。另一方面，切實改善農村公共服務狀況，讓農村居民真實感受到城鄉公共服務一體化的好處。為此，一要保證農村所有重要的公共服務，包括一些非基本公共服務都要與城市對接，不能借口農村居民沒有需求或供給條件不成熟，就蓄意拖延或放棄提供公共服務；二要確保農村主要公共服務與城市等值，不能借口公共服務供給成本高或供給難度大，就隨意提高公共服務的收費標準或降低服務質量；三要營造城鄉公共服務自由流動環境，不能借口農民流動到城市或其他地區，就剝奪農民享受某地公共服務權益或將農民排除在某地公共服務之外。

城鄉公共服務一體化在新農村建設中已初現端倪，其發展目標是可行的。就全國而言，新農村建設提升了大部分農村地區的基本公共服務水平，越來越多的農村公共服務正在與城市社會對接、并軌：經濟欠發達的農村地區，雖然地方政府為農村提供的公共服務數量和質量有限，農村公共服務與城市還有較大差距，但大多數農村公共服務已經被納入城鄉統籌發展中；經濟較發達的農村地區，基本公共服務正在與城市社會并軌，非基本公共服務也加快與城市社會對接。就某一個地區而言，譬如江蘇省，蘇南城鄉公共服務一體化程度比較高，昆山、江陰等市的農村低保服務、醫療服務、養老服務、就業服務等已經融入城市，且一些公共服務標準與城市基本相同；蘇中農村公共服務與城市對接、并軌的步伐不斷加快，揚州、泰州等市采取了城市的公共服務增長慢點、農村公共服務增長快點的措施，加快縮小城鄉公共服務差距；蘇北農村公共服務水平較低，一些地方的公共服務水平與中部地區相當，但近年來，江蘇省市縣三級政府采取了很多切實可行的措施發展農村公共服務，越來越多的農村公共服務正在與城市對接。誠然，盡管全國范圍的城鄉公共服務一體化發展參差不齊，有些經濟落后地區的公共服務仍舊匱乏，但我們有理由相信，只要國家切實履行城鄉公共服務一體化政策，不斷加大對經濟落后地區農村公共服務的支持力度，城鄉公共服務一體化發展目標就一定能如期實現。

2.從理論上看，城鄉公共服務一體化要體現人本關懷，發展目標必須堅持“以人為本”的發展觀

“以人為本”是科學發展觀的核心和靈魂，而作為科學發展內在要求的城鄉公共服務一體化，其發展目標必須符合人本檢視（human review）路向。城鄉公共服務一體化發展目標的人本審視不同于物本審視：其一，目標的發展宗旨和發展方式不能以物為中心，片面地追求城鄉經濟增長，而應該以人為中心，強調公共服務發展“為了人、服務人”的終極追求；其二，目標對政府職能的要求不僅在經濟調控、市場監管和社會管理上，還需要凸顯公共服務職能，即要求政府“在以人為本的基本理念指引下，把公共利益的服務作為各級政府一切活動的根本出發點和落腳點”，并建立“一整套完整的、行之有效的公共服務體系”，不斷提高政府為農村居民服務的水平和能力。?

城鄉公共服務一體化發展的近期、中期和遠期目標都要體現“以人為本”的發展理念，即城鄉公共服務一體化發展、農村公共服務建設的宗旨是關心農村居民利益要求，注重農村居民的價值實現和全面發展，滿足農村居民公共服務的“多需”。具體地說，第一，城鄉公共服務一體化目標要人性化。城鄉公共服務一體化落實到農村建設實踐中，其人性化要求是將農村居民的實際利益作為公共服務建設與發展的出發點和落腳點，以滿足農村居民的多方面、多層次的公共服務需求；要著力解決農村居民共同關注的、最直接的、最現實的公共服務問題，不斷提高農村居民的公共服務水平；要為農村居民營造良好的人居環境和便利的公共服務設施，使他們能就地享受到與市民等值的“國民待遇”。第二，城鄉公共服務一體化目標要重點惠及農村弱勢人群和邊緣人群。我國農村居民享有的公共服務差異大：不同地區的農村居民擁有的公共服務不一樣，經濟發達地區農村和城郊農村居民享有公共服務的數量和水平普遍高于經濟落后地區農村和遠郊農村的居民；農村不同階層的人擁有的公共服務不一樣，精英階層和富裕階層不僅物質生活水平高，他們在公共服務資源分配中也占有較多優勢；居村農民和流動農民的公共服務不一樣，越來越多的流動農民可以享受到城鎮的公共服務，而居村農民卻缺乏選擇機會。由此，農村公共服務發展重點應該向農村弱勢人群、邊緣人群側重。第三，城鄉公共服務一體化目標要優化農村的人居環境。良好的人居環境既是檢驗城鄉公共服務一體化的重要內容，也是體現“經濟發展、社會進步對人民群眾生活水平提升的一個重要維度”。?城鄉公共服務一體化目標不僅要重視農村有形公共服務建設，還要特別重視文化、教育、醫療、衛生、社會保障等方面的無形公共服務建設，不斷完善公共服務的多元化功能，提升農村公共服務能力，進而營造適宜農村人居住的良好公共服務環境。

此外，城鄉公共服務一體化發展目標還要充分體現人的需要層級。從“人本”視角看，城鄉公共服務一體化發展應該置于經濟社會發展大背景下，更廣泛、全方位地滿足農村居民的公共服務需求。由于“以人為本”發展的目的是由人的生存需要、發展需要、享樂需要及和諧需要構成，“生存需要是較低的層次，享樂和發展是較高的層次，而和諧應當是跨越兩個層次的”。?因此，審視城鄉公共服務一體化發展目標應該服從或圍繞農村居民的生存需要、發展需要、享樂需要和和諧需要，即：首先為農村居民的吃、穿、用、住、行、安全等生存需求提供服務；其次要為農村居民的素質、能力等發展需求提供服務；再次要為提高農村居民的感官上、精神上的享樂需求提供服務，以提高農村居民的生存和發展質量；最后要為農村居民獲得平等、公正的國民待遇提供服務，促使農村居民“全面自由發展”。盡管這四個需要的界限在城鄉公共服務一體化實踐中并非涇渭分明，甚至有些需要內容還交織重疊，但這不影響城鄉公共服務一體化階段目標的實施；盡管城鄉公共服務一體化三階段目標要求的側重點不同，體現的“人本”程度不一樣，但由于“以人為本”絕非權宜之計，而是實現城鄉一體化的長遠的、可持續的發展方略，因此，政府在實施城鄉公共服務一體化發展目標時要有“人本”自覺，必須始終堅持“以人為本”的核心理念。

注釋：

①朱利安·勒·格蘭德：《另一只無形的手：通過選擇與競爭提升公共服務》，韓波譯，新華出版社，2010年，第23頁。

②Edwin A.Locke.Toward a Theory of Task Motivation and Incentivets.Organizational Behavior and Human Performance,1968(5):157-189.

③P.Audia,E,Locke.K.Smith.The Paradox of success:An Archival and laboratory study of strategic persistence following a reaical environment change.Academy of Management Journal,2000(43):837-853.

④萊蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·羅森茨韋克：《組織與管理:系統方法與權變方法》，傅嚴、李柱流等譯，中國社會科學出版社，2000年，第216頁。

⑤龍興海、曾伏秋等：《農村公共服務研究》，湖南人民出版社，2009年，第24～31頁。

⑥樊繼達：《統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化》，中國財政經濟出版社，2008年，第313～322頁。

⑦劉學之：《基本公共服務均等化問題研究》，華夏出版社，2008年，第199～203頁。

⑧李軍鵬：《新時期我國公共服務體系建設的目標與對策》，《國家行政學院學報》2011年第5期，第30～31頁。

⑨G.P.Latham,E.A.Locke.Self-regulation through Goal Setting.Organizational Behavior and Human Decision Processes,1991(50):212-245.

⑩于博、劉新梅：《變革型領導作用機制創新研究——基于目標設置新視角》，《現代管理科學》2008年第4期，第27～28頁。

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