試論我國暫不宜引入公共借閱權制度

(中國國家圖書館，北京 100081)

1 公共借閱權的界定

公共借閱權(Public Lending Right，PLR)制度起源于北歐，亦稱公共出借權、公共出租權等。目前學界普遍認為這一概念最早是由丹麥著名女作家Thit Jensen于1918年在丹麥圖書館協會年會上提出的，即主張公共圖書館外借圖書應向作者支付報酬，并要求圖書館將此報酬轉交給丹麥作家協會，由協會再分配給作者。丹麥于1946年確立了這一制度，成為第一個實行PLR制度的國家。在之后的半個多世紀里，這一制度得到了迅速發展，許多國家結合本國實際先后制定了有關PLR制度的法律，依靠創制型的立法模式，也使得PLR制度更加完善，并呈現出頗有本國民族特色的多元性，然而，這也導致學界難以形成對PLR制度概念的一致認識。

對公共借閱權的概念予以恰當地厘清，是本文進一步在法律本土化視角下探討這一制度的必然需要。在閱讀大量文獻的基礎上，筆者梳理出了PLR制度的主要內容，即由法律規定的，由著作權人所享有的，因其作品在公共圖書館被多次使用而由公共圖書館給予其一定經濟補償的權利。與現有的相關表述相比，上述概念更加突出強調了PLR的法律屬性，較完善地涵蓋了PLR制度下法律關系中的各要素的內容。值得一提的是，由于我國現在還沒有關于公共借閱權制度的任何規定，因此上述內容是基于法律本土化的理論，是在總結域外公共借閱權制度實踐的基礎上而得出的——這也是本文探討公共借閱權本土化的邏輯起點。

2 公共借閱權本土化必要性分析

所謂法律的本土化，是指將從先進國家移植來的法律(包括法律原則、法律概念、法律規范以及法律制度等)，經過調適、整合加以內化，使其與本國的社會、經濟、文化環境相適應，以發揮法律的最大效能。它既是一個法律概念，也是一個文化概念，還是一個地理概念。一個國家社會發展和法律發展的不平衡性決定了需要將他國先進法律制度本土化的必然，而與經濟全球化相伴隨的各國法治發展國際化的趨勢，也使不同國家間相互借鑒先進的法律制度成為一種可能。

公共借閱權制度源起于20世紀初的北歐，發展至今大致歷經三個階段:萌芽階段(1918—1945)、形成階段(1946—1991)、發展階段(1992 至今)。從1946年丹麥第一個確立公共借閱權制度到2012年10月，共有30個國家采用立法的形式確立并實施了公共借閱權制度。盡管各個國家就這一制度所采取的立法模式以及對權利主客體的認定標準、對權利義務的內容等具體規定有諸多不同，但無疑都推動了這一制度的全球化發展。在國內，雖然全國性圖書館立法尚屬空白，但圖書館學界、法學界已經逐漸開始關注并著手研究公共借閱權制度。筆者以“篇名”為檢索字段，以“公共借閱權”為關鍵詞在CNKI檢索，共得到63條有效結果，內容涉及數字圖書館、法學理論、公共文化政策等領域——這些研究成果始終都沒有脫離對域外公共借閱權制度的評介，這是公共借閱權制度作為舶來品之使然。

將一種舶來制度本土化應當保持相當的謹慎與克制，因為任何一項法律制度都不是一種非背景化的普適制度，更不能為了盲目迎合“國際潮流”而犯先驗主義的錯誤，即先設想一個理想的、萬能的法律模式，再將這種模式制度化，并推動其不斷“發揚光大”。與少數學者一樣，筆者認為，現實國情下我國暫不適宜引入公共借閱權制度，以下將從公共借閱權制度本身、我國圖書館事業發展現狀以及域外公共借閱權制度實踐等三個方面進行論證。

2.1 公共借閱權制度有悖于公共圖書館的公共性，缺乏合理的法律邏輯

公共圖書館天然的公益性(公共性)與公共借閱權絕對的私權屬性是一對難以調和的矛盾。公共圖書館是指主要由地方政府的公共財政支持的，通過開展文獻信息資源的收集、整理、保存、保護等工作，面向社會公眾提供文化、信息與知識服務的公益性機構。公共性是公共圖書館的本質和靈魂，它植根于公眾深厚的公共文化需求，旨在為公眾提供最低限度的公共文化服務，以保障公眾基本的文化權益。公共性也決定了公共圖書館的資源應為全體社會成員共享。

亞當·斯密認為，君主或國家的第三義務就是建立并維持某些公共機關和公共工程。公共圖書館的公共性(公益性)決定了公共圖書館在管理本質上也是對公共事務的管理，政府作為一種為公民和社會共同利益服務的組織，應當履行推動公共圖書館事業發展的公共職責。因此，政府就有必要為公共圖書館立法，并為保障公共圖書館事業發展提供政策上的支持，這也是現代服務型政府應該承擔的文化責任之一。

公共借閱權要求公共圖書館按照作品借閱、使用的情況，按照相應的標準，向著作權人支付一定的報酬(補償金)。結合域外公借閱權制度實踐，上述報酬絕大部分都來源于政府的財政撥款(法國、希臘、盧森堡、荷蘭、斯洛文尼亞、西班牙等除外)，但在一定程度上是與公共圖書館的公共性相悖的。公共圖書館的資源是基于公益之需為不特定多數人利用的，作品在收入館藏之時就具有了公共的屬性，而在公眾借閱相關作品之后，政府還要再次利用公共資源(公共財政)向少數人支付報酬。基于同一項公共事務，政府兩次利用公共財政，其中一次還支付給少數人(著作權人)——這在法律邏輯上是難以自圓其說的。

2.2 從我國圖書館事業發展實際來看，我國暫不宜引入公共借閱權制度

目前絕大多數公眾并不了解、甚至不知道公共借閱權制度，學界對于公共借閱權的研究探討也多限于圖書情報界和少數法學領域。即使是對公共借閱權制度做過專門研究的學者，對公共借閱權制度的認識也各不相同，甚至大相徑庭。筆者認為，當前我國關于公共借閱權制度的學術研究剛剛起步，引入公共借閱權制度的社會物質條件尚未培育成熟，也沒有將其制度化、法律化的迫切性與必要性，因此，當前我國并不適宜引入公共借閱權制度。

2001年3月，在九屆全國人大第四次會議上，全國人大代表郭鳳蓮與其他34名代表聯名首次提出制定圖書館法的議案。然而時至今日我國尚沒有一部全國性的、專門的公共圖書館法律，不得不說是一種缺憾，這其中既有社會、經濟發展水平的客觀原因，也有學界關于圖書館立法領域研究不足、公眾對圖書館立法關注度不高等主觀原因。

近年來我國圖書館事業可以說是蓬勃發展，數據顯示，1979至2010年間，全國公共圖書館機構由1 651個增至2 884個;圖書館總流通人次從7 787萬人次增至32 823萬人次;截至2010年，全國公共圖書館書架單層總長度達1 200萬米;從傳統圖書館業務工作發展到如今“泛在圖書館(ubiquitous library)”概念的提出，數十年間我國圖書館事業取得了輝煌的成就。與此同時，目前我國圖書館事業的發展也面臨著與生產科研活動的聯系還不夠密切、館際合作業務的發展還有待進一步深化和拓展、基層圖書館的數字化服務還需進一步提升等諸多瓶頸。此外，還面臨人員結構比例失調、財政經費撥付緊張以及運營管理水平參差不齊等現狀——相對于公共借閱權制度而言，這些問題才是制約圖書館事業進一步發展的重要因素，也是亟須立法調整的領域。基于上述理由，筆者認為應當將有限的法律資源效用最大化，著手解決發展中亟須破解的難題與瓶頸，而不應當舍本逐末盲目迎合不切合國情實際的國際潮流。

2.3 從公共借閱權制度國際發展實際而言，該制度尚未形成國際潮流

一方面，公共借閱權制度概念提出至今，其發展歷程已逾半個多世紀，然而其發展在不同國家也相當不平衡。譬如就公共借閱權制度的立法模式而言，有的國家直接將其歸入版權法的調整范圍，如德國、意大利、荷蘭等;部分國家基于福利國家的國家形態，采取單行法的形式，將公共借閱權獨立于版權法之外作為一種報酬權，頒行獨立的公共借閱權法，如丹麥、新西蘭等;也有的國家將公共借閱權作為一項文化扶持項目，采取文化保護、文化鼓勵的方式，鼓勵本土語言創作、保護本土文化。又如在對權利主體確立標準上，不同國家間也有國籍原則和國民待遇原則的差異。此外，在具體制度設計上，如補償金的償付標準、補償金的運作管理等也有諸多差異——這些都從側面證實了公共借閱權制度發展不完善、不成熟的現實。因此，將這項既沒有立法迫切性，又缺乏體系上的科學性、完備性的制度引入我國，更是沒有必要的。

從另一層面而言，目前全球共有224個國家和地區，而與此形成鮮明對比的是，目前就公共借閱權立法且推行該制度的國家僅有30個，僅占到全球國家和地區總數的13%。此外，從地理分布來看，這些國家多集中在歐洲地區，占到建立公共借閱權制度國家總數的86%，更多體現為一種區域性的法律文化和立法趨勢。從這個意義上而言，公共借閱權制度在國際社會上尚沒有一定的普遍性，更沒有成為一種國際趨勢，不足以成為我國建立公共借閱權制度的理由。

最后，國外公共借閱權的實踐，也表明公共借閱權制度實施效果并不都很理想。如前所述，國外公共借閱補償金主要來自國家財政撥款，這筆款項雖然不由圖書館直接支付，但有的也直接擠占了圖書館原本并不寬裕的經費。盡管國際圖聯(IFLA)曾明確發表宣言“公共借閱權的支付資金不應從圖書館采購資金中支出，這是非常重要的”，但在實踐中，確實有部分國家違背上述宣言，在確立公共借閱權制度的同時，“立竿見影”地削減對公共圖書館的經費支持。如丹麥公共圖書館法在1975年修訂時，將公共圖書館的補助由30%降至20%;英國在決定使用200萬英鎊做維護公共借閱權年度經費后，1980—1981年的公共圖書館經費被削減了15%;而在捷克，上述補償金完全由公共圖書館自己承擔。我國公共圖書館的現狀是，省級以上圖書館基本能實現收支平衡，發展也比較好，但是縣級以下的圖書館經費嚴重不足，無論是從人員配備、館藏量、軟硬件設施等諸多方面都不能和省級以上圖書館相提并論。如此情形下，在我國引入公共借閱權制度，無疑會使原本就比較拮據的圖書館經費更加捉襟見肘，進而制約圖書館事業的可持續發展。因此，筆者認為在基層公共圖書館的經費尚不能夠基本平衡的情況下，基于立法對社會資源有效利用效率的考慮，我國暫不適宜引入公共借閱權制度。

3 結語

正如蘇力教授所言，當代許多實證研究都表明，不考慮社會背景、不關注人們的物質生活方式，而僅僅從“需要”或抽象的“正義”出發的法律移植都失敗了。

以上筆者綜合運用圖書館學、立法學、法理學等相關理論，結合公共借閱權制度本身內容、我國圖書館領域立法實際以及域外公共借閱權制度實踐，論證了現實國情下，我國不適宜引入公共借閱權制度的觀點。

根據2013年1月21日發行的《法制日報》的報道，公共圖書館法送審稿已報送國務院，目前國務院法制辦正對一些重點問題進行研究論證，這無疑會在文化大繁榮大發展形勢下，對圖書館事業的發展發揮極大的助推效應。作為一名圖書館館員，筆者在倍感欣慰的同時，也感到些許的焦慮。落筆之際，筆者在期待《公共圖書館法》早日頒行的同時，更期待立法者能夠結合我國圖書館事業發展的現實，使這部法更加“接地氣”，以有效解決我國圖書館事業發展遇到的問題，使之成為圖書館事業的發展道路上有力的法律保障。

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