溫州民辦教育改革試水

張韋韋

去年，備受關注的溫州民辦教育綜合改革進入試水階段，主要任務是在100所首批推進學校中全面貫徹“1+9”文件，破解實施過程中的困難和障礙。

當身負為中國民辦教育改革探路重任的溫州從理想走到現實，業界最為關心的是：一年多來，被寄予厚望的“1+9”政策是否有效落實？法人分類管理、產權、合理回報、教師身份等阻礙民辦教育發展的政策性障礙能否真正得以突破？溫州民辦教育改革如何在權衡、碰撞中逐步走向成熟？

如何更好發揮民辦教育的引擎作用、真正破解民辦教育發展中的“瓶頸”，先行先試的溫州在政策上的“破冰”，在實施過程中積累的經驗、遇到的困難、破解的辦法或許能為其他城市提供借鑒。

30多年前，溫州人以其“敢為天下先”的開拓精神勇立中國改革開放的潮頭；30多年后，這座城市再次以“改革者”的身份受到媒體和業界矚目——

從2010年12月承擔起國家民辦教育綜合改革試點的任務，再到2011年11月推出“1+9”政策，并在100所首批推進學校中貫徹落實，力求破解困擾當前中國民辦教育發展的十大難題，溫州，對于民辦教育甚至整個教育界而言都具有重要的意義。

一年多來，政策落實情況到底如何？法人分類管理、產權、合理回報、教師身份等阻礙民辦教育發展的政策性障礙是否真正得以突破？當前，全國各地教育發展正面臨價值取向、結構優化等深層次矛盾，如何更好發揮民辦教育的引擎作用、真正破解民辦教育發展中的“瓶頸”，先行先試的溫州在政策上的“破冰”，在實施過程中積累的經驗、遇到的困難、破解的辦法或許能為其他城市提供借鑒。

法人分類管理

長久以來，分類不當是民辦教育制度改革的源頭癥結和關鍵所在，因此在溫州民辦教育綜合改革中，法人分類是改革的最大基點。

按照《國家中長期教育規劃綱要》提出的探索分類管理的思路，溫州“1+9”政策規定：非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業單位法人進行登記管理，營利性的全日制民辦學校按照企業法人進行登記管理；非全日制的民辦學校按照企業法人進行登記管理，確屬非營利性的，也可以登記為民辦事業單位法人。民辦事業單位法人由民政部門登記管理，企業法人由工商部門登記管理。

那么，過去一年多，首批100所試點學校的分類管理情況到底如何呢？

記者從2012年在溫州召開的中國民辦教育發展大會上了解到，根據自愿申報的原則，當時有84所民辦學校選擇民辦事業單位法人，16所民辦學校選擇企業法人。

為什么會有如此之多的民辦學校選擇民辦事業單位法人？這是一種常態的選擇嗎？這些民辦學校又是在怎樣的評估與權衡下做出這種選擇的？它釋放出怎樣的信號？

“我們設想通過分類管理，扶持一批、放活一批民辦學校。”溫州市副市長仇楊均在中國民辦教育發展大會上表示，扶持的重點放在全日制、非營利的民辦學校，“這類民辦學校登記為民辦事業單位，給予全方位、強有力的政策支持。”對于非全日制的民辦培訓機構和選擇營利性的全日制民辦學校則給予放活，“登記為企業法人，通過市場機制辦學。”

在溫州市教育局召開的新聞發布會上，局長謝樹華也曾面對這樣的疑問。

在擔任溫州市教育局局長之前，謝樹華是溫州市政府副秘書長，直接參與了民辦教育改革課題調研和政策制定。2011年11月，“1+9”政策出臺后，謝樹華就任溫州市教育局局長，又直接參與政策推進。所以，他對改革的艱巨性和復雜性有著深刻的體會：“對首批試點100所學校，溫州市有規定，義務教育階段學校登記為民辦事業單位。一方面是民辦事業單位法人在稅收、收費、財政、土地等方面享受的優惠措施；另一方面是企業法人在市場面前的巨大壓力，這或許是眾多民辦學校選擇事業單位法人的原因所在。”

由此看來，84：16是多重因素左右的結果，其中既有政府導向，又不乏市場經濟的優勝劣汰。

中國民辦教育研究院秘書長董圣足認為，溫州對民辦學校進行分類管理是中國民辦教育改革的重大突破。

突破意味著探索，意味著要敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，勇于沖破思想觀念的障礙。自成為民辦教育綜合改革試驗區以來，溫州的改革力度可謂前所未有，一些做法甚至可以用“創舉”來形容。謝樹華以“民辦事業單位法人”的性質為例，“國家民政部從來沒有過，連相關證書都沒有。”

隨著改革逐步深入，難度會越來越大，障礙也會越來越多。

仇楊均坦言，試水一年多來，溫州民辦教育改革在政策方面還存在障礙：一是企業法人的民辦學校在登記中，社會資產的剝離及管理存在困難，需要加以破解。二是民辦學校原始累積投入錯綜復雜，如何對其產權進行明晰，是個復雜的過程，也涉及舉辦者的切身利益，需要一項靈活又不失原則的操作細則。三是如何完善民辦學校對外投資的財務規范，規避民辦學校的辦學風險，需要合理確定政府對民辦學校財務監管的界限。

作為溫州民辦教育“1+9”文件的主要起草者之一，陳長河在其文章《民辦教育政策推進 向青草更青處漫溯》中也提到：目前“1+9”政策落實已經出現一些深層次的新困難、新問題。比如，按照“民非”政策，民辦學校退出辦學時，其資產屬于社會所有。當前，選擇企業法人的民辦學校，辦理“民非”變更為“企業”的法人手續時，如何切割社會部分的資產，成為一個十分難以決斷的問題，目前也沒有先例可資借鑒，由此導致選擇企業法人的16所民辦學校未能如期登記。

對此，仇楊均表示，溫州今年會成立溫州市民辦教育政策研究院，進一步增強政策研究和破解能力，擬出臺企業法人登記、產權明晰、對外投資、辦學自主權等方面的細則。

投資融資

由于受到《物權法》和《擔保法》有關學校資產不得設置抵押和對外擔保等方面規定的限制，融資難問題一直困擾著民辦學校的建設、運行和發展，同樣也堵塞了社會資本更好進入民辦教育領域的通道。

為了破解這一瓶頸，溫州結合當地的金融體制改革進行了多方面探索，出臺了《關于落實民辦學校金融支持和優惠政策的實施辦法》，讓金改政策惠及民辦教育改革。

應該說，在中國，政府在民辦教育發展上的作用非常重要，民辦教育改革和發展更是需要政府的政策扶持。

“現在國家給我們綜合實驗區，沒給一分錢，就是給政策。”溫州市教育局副局長戚德忠此前在接受媒體采訪透露。

但改革既需要政策環境，也離不開資金支持。

“我們改革是要自己出錢，要運作，要把資產變成資本來運作。所以，是難在這兒。我們現在教育大投入的時候，財政沒錢怎么辦呢？”從戚德忠的話中不難看出，即使在民營經濟如此發達的溫州，要進行民辦教育改革同樣面臨著資金難題。

溫州為此建立了民辦學校投融資平臺。戚德忠介紹：“我們成立了教育集團，把有一些縣市區市中心的亟待置換的學校的非營利性資產變成營利性資產，再通過銀行融資，把融資拿來再建設學校，這么滾動把資產變為資本，再來建我們的學校，財政拿一塊，社會資本運作一塊，然后再引進資金，這樣快速把它做起來。”

據了解，溫州是在2010年6月成立的溫州教育發展投資集團有限公司。溫州教育發展投資集團有限公司，主要是為民辦學校提供“一站式”金融綜合服務，包括短期應急融資服務、民辦教育資產管理咨詢服務、發起設立民辦教育產業發展基金和組建民辦學校資產管理公司參與民辦學校的發展。集團首期注冊資金6億元，總注冊資金將達30億。

盡管有了融資平臺，但溫州的民辦學校如果要發展仍然面臨著難題。由于受《物權法》和《擔保法》有關學校資產不得設置抵押和對外擔保等方面規定的限制，融資難問題一直困擾著民辦學校的建設、運行和發展，同樣也堵塞了社會資本更好進入民辦教育領域的通道。

“學校不能設定抵押的財產限于‘教育設施和其他公益設施，并不是學校的所有財產都不能作為抵押物。”溫州市教育局民辦教育處處長王永其在接受媒體采訪時表示，《關于落實民辦學校金融支持和優惠政策的實施辦法》是在《中共溫州市委溫州市人民政府關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》的基礎上，設計突破了民辦學校作為民辦非企業單位不能獲得金融支持和銀行貸款的制度。

溫州新星學校校長葉方敏認為：“該辦法不僅解決了民辦學校向銀行融資的難題，還在教育基金和教育信托投資方面做了規定，這意味著通過專業基金運營機構運作，實現保值增值，收益也可用于學校發展。”

在這次改革中，溫州擴大了民辦學校的貸款權益，民辦學校的收費權、辦學權、知識產權、著作權、商標權都可以用于銀行質押，非教育設施經教育行政主管部門審核認定后可以抵押。

在建立民辦學校投融資平臺、擴大民辦學校的貸款權益的基礎上，溫州還創新民辦學校金融產品。

《關于落實民辦學校金融支持和優惠政策的實施辦法》鼓勵商業銀行開發適合民辦學校發展需求的金融產品，創新民辦學校固定資產貸款形式，為民辦學校提供校產按揭貸款和發行特定投向民辦學校的金融債等金融服務，為民辦學校融資提供了多種渠道。該辦法規定，民辦學校的非教育設施（如經營性資產等）經批準設立的教育行政部門審核認定后可以抵押。

溫州搭建了協會、銀行、擔保三方對接平臺，為民校提供“一站式”金融綜合服務。溫州市教育局有關負責人介紹：以學校作為授信主體，由民辦教育協會提供信息和技術支持，銀行給予信貸資金支持和現金流管理，溫州教育發展投資集團有限公司提供貸款擔保服務。溫州市財政按貸款擔保服務業績給予溫州教育發展投資集團有限公司一定比例的風險補償和獎勵。

扶持政策

在溫州民辦教育改革中，出臺優惠扶持政策的力度之大可謂前所未有。

溫州大幅度提高了財政資金支持力度，市財政每年安排民辦教育專項獎補資金、各縣區民辦教育專項獎補資金和政府購買服務補助資金等三類對民辦學校的扶持資金，保障民辦學校的基礎生存經費。

一組數據顯示：從2011學年起，溫州市財政每學年安排3000萬元作為民辦教育專項獎補資金，已完成三優評選、年檢評優、教師培訓等項目共計3507.7萬元資金的審核工作，12月底撥付到位；各縣（市、區）共已確定4610萬元的民辦教育專項資金。市本級政府購買服務資金本月底可撥付到6所合格學校，達5520.28萬元；各縣（市、區）1.33億政府購買服務資金在11月底落實到位。

溫州的10個縣（市、區）也已經設立了與其規模相適應的專項獎補資金。其中，規模最大的蒼南縣為1500萬元，其余多為300～500萬元不等。

永嘉縣還制定出臺了《永嘉縣民辦教育專項獎補資金使用管理辦法（試行）》，按照促進發展、統籌安排、項目管理和效率優先原則，從2012學年起，縣政府每年安排500萬元作為專項獎補資金，用于民辦教育各項財政扶持項目支出。在這項《辦法》中，記者看到其中對民辦學校升等創優獎勵的標準作了明確的劃分。

據了解，溫州民辦學校分類登記管理已到位，事業法人單位已登記頒證，政府公共財政補助、政府購買服務補助也正在有序推進，相關改革措施已在試點學校全面啟動。

浙江東方學院是溫州市民辦教育改革試點學校，自“1+9”政策實施以來，浙江東方學院發生了變化。該院院長周智文在中國民辦教育發展大會高等教育分會上介紹，原來，溫州市政府采取購買畢業生服務補貼的辦法，按每個畢業生補貼800元，每年生均266.7元。現在按在校生人頭算，按公辦學校學費的平均值的15%～20%給予補貼，加大對民辦學院的投入，改善辦學條件。

該校每年將拿到約850萬元政府購買服務補貼，學校收費自主權已初步得到落實。

面對大筆的財政資金，辦學者是信心滿滿，但由于購買服務所需資金數額較大，政府的壓力仍然很大。

“以政府購買服務這項最具指標意義的政策為例，目前各縣（市、區）均已完成測算工作，但是是否落實資金還處在觀望之中。確實有一些民辦學校達不到政府兌現購買資金的前置條件。但不可否認，有關地方及部門，也存在求之不得的拖延心理，對一些屬于政府行為的前置條件，沒有及時去破解。”陳長河表示，這是與“1+9”政策設計的初衷相悖的。

“1+9”政策出臺后，溫州市政府部門加大了在財政、金融政策、土地政策等方面的扶持力度。

辦學場地小，一直是制約浙江東方學院發展的瓶頸，周智文欣喜地表示：“現在市領導已同意東方學院場地擴大到1000畝左右，辦學規模達萬人的發展綱要，親自選土地，與各方協調，制定多項異地新建方案。現已正式敲定，在溫州濱海地塊，先在現成的300畝土地上一期建設，2014年9月學院搬入，再在旁邊圍墾地建設700畝。”

溫州大學城市學院院長莊宗明介紹：“溫州市政府對民辦教育的支持政策為我們城市學院的發展提供了有力的保障。”莊宗明說，現在，市政府每年給溫州城市學院一定的財政補貼。為支持學院的辦學，溫州市政府還從非常稀缺的用地指標中先后劃撥了500畝土地用于學院的建設用地，現在一期的300畝土地各種手續均已辦好，一批教學、科研、行政辦公和教師學生的生活用房已經建設完畢，二期的200畝征地手續正在辦理之中。

稅收方面，“1+9”政策規定：非營利性民辦學校依法享有公辦學校同等稅費優惠，營利性民辦學校提供學歷教育勞務所得的收入，5年內免征營業稅，企業所得稅由稅務部門先征繳后再予以返還地方所得部分。據了解，這項稅收優惠政策在百所試點學校中已經得到落實。

以成本核算為主要特征的民辦學校收費備案制度，被認為是變相的審批制，備受詬病。為破解這一難題，溫州實行了民辦學校收費自主權。

仇楊均介紹，為落實民辦學校收費自主權，政策規定非營利性民辦學校實現分等設限、自主定價的收費政策，由學校按等級不同，在不高于當地上年度生均教育事業費3倍以內的標準自主確定，而營利性民辦學校的收費項目及標準則由學校自主定價。“全市首批百所學校，已經全面落實了這一收費政策。”仇楊均說。

在很多民辦院校的管理者看來，這次改革最有“含金量”的政策之一，就是落實民辦學校的收費自主權。葉敏說：“收費權和辦學權都可用于質押，民辦學校融資途徑擴大了，在當前溫州民間資金投入渠道少的現狀下，這將引導溫州民間資金加大對民辦教育的投入。”

溫州的優惠扶持政策得到基本落實，目前還在積極開放教育投資、生產領域。在高等教育領域，溫州計劃借助溫商資源和華僑資源，引進民資創辦溫州商學院和華僑國際學校。為實現人口大市向人力資源強市的轉變，全市還規劃新辦10所高職院校，半數學校計劃引進民資參與辦學。

仇楊均表示，今年，溫州將增強資金對優質教育的引導。例如，將升等創優的獎勵力度進一步加大，并將民辦學校辦學層次與有關資金獎勵掛鉤。同時完善分類管理辦法，增強對公益辦學的引導。加強民辦教育布局規劃的領導，減少惡性競爭，避免教育資源的浪費。

教師身份和待遇

由于身份、待遇的二元結構，人難進、人難留，成為影響教學質量、制約民辦院校發展的突出矛盾。為打破這一“瓶頸”，溫州出臺了破解教師二元結構，保障平等待遇的三項措施。

溫州啟動了落實社保新政策。“1+9”規定，凡取得相應教師任職資格，參加人事代理，并從事相應教育教學工作的民辦學校教師，均按公辦學校教師標準參加事業單位社會保險，享受與公辦學校教師同等的退休費、住房公積金、困難救助等待遇。

為在體制上理順社保資金管理體制，溫州通過提高在職工作期間的繳納標準，將退休金由原來的社保基金中心與單位共同發放，改為統一由社保基金中心發放，保障民辦學校教師不因學校存續而影響退休金穩定。

去年，魯昕在溫州視察民辦教育改革情況時表示：“溫州民辦教育改革，不僅能吸引人才，還能留住人才。”溫州民辦教育綜合改革只有真正落實了民辦學校與公辦學校享受同等待遇，讓辦學者和民辦學校得到尊重，才能激發他們長期、持續地投身到民辦學校經營和發展中。

一年多來，這項措施的落實情況到底如何呢？

“應該說，教師二元結構得到了初步解決，但落實時仍然遇到了一些困難。”仇楊均介紹，市本級已經全部落實，市屬三個區已經在籌劃。由于兩級社保機制不一致，并且社保政策推行牽涉面十分廣泛的原因，兩市、六縣一時難以實施。

在溫州市十二屆人大常委會第六次會議會上，溫州市人大常委會調查組就民辦教育綜合改革試點工作作了調查報告，認為工作中仍存在民辦教師待遇保障措施實施不力的情況。

按照計劃，2012年4月應完成民辦教師按照公辦教師標準參加失業單位保險工作，但由于市、縣兩級社保政策尚未對接等問題，目前除市本級及鹿城區外，其他縣（市、區）均未實現參保。

周智文感到，按照文件精神，學院落實了教師的“五險一金”，解決了教師的后顧之憂，穩定了教師隊伍。“但是，學院每年繳650萬的單位繳納部分，對學院來說也是沉重的負擔。”

“在推進策略方面，試點工作中仍有一些政策操作性欠缺，落實要求高，目前難以實現，需要調整策略。如社保政策的前置要求高，達到難度較大；教師人事代理，操作性尚不強。”陳長河提到：民辦學校教師最為關心的社保政策的兌現同樣遇到重重困難。“1+9”政策推出了旨在破解“二元”體制的新社保政策，讓民辦學校教師按照公辦教師標準參加事業單位保險，并提高教師在職期間繳費標準，退休后由社保基金單軌支付退休金，確保實現退休待遇的一致。但是，由于市、縣社保標準不一致、社保體系不對接，省內外社保基金不能流轉等因素，新社保政策推行困難重重。目前，有關部門正在研究過渡措施，在這項涉及民辦學校教師最根本利益的政策上，期待地方政府能下更大的決心。

如何化解執行難題？仇楊均表示，市人社、教育部門又出臺了過渡政策，由兩市、六縣的民辦學校教師先參加市本級保險，待本地實施社保新政策后再行轉回的辦法，為政策落地開辟通道。

除落實社保新政策，另外一項措施是落實教師最低工資指導線。各縣（市、區）均參照公辦學校教師績效工資標準，制定并落實了民辦學校教師工資指導線，著力改善教師工資待遇。

在落實平等管理各項待遇方面，溫州將民辦學校教師納入與公辦學校教師同系列、同要求、同待遇的教師培訓、評優評先、職稱評審等計劃中。據了解，今年1～9月，民辦學校教師共有13351人次參加教師資格證專項培訓等學習培訓活動。

莊宗明表示：“為解決學院的師資隊伍建設問題，溫州市政府還專門為學院下達了事業編制指標，為學院引進高層次人才鋪墊好道路。”

產權及回報

科學的產權制度、回報制度是吸引民間資金進入教育領域的動力之一。教育一直以來都被界定為公益行為，早先的國家教育法也規定不允許存在營利性，后又出臺了促進法，但都沒有對民辦學校合理回報的獲取辦法和資產歸屬進行明確。

為了彌補民辦教育法律法規在產權、回報制度方面的空白，溫州就此進行了突破創新，新政明確規定：出資財產屬于民辦學校出資人所有，出資人產（股）權份額可以轉讓、繼承、贈與，但學校存續期間不得抽回資金。同時還可以獲得一定的獎勵金額。

謝樹華解釋，非營利性民辦學校不以營利為目的，但不以營利為目的，不等于不要營利，所以登記為非營利性全日制學校，應有合理性回報。

溫州結合當地實際規定：登記為民辦事業單位法人的民辦學校，在扣除辦學成本，預留學校發展基金以及提取其他費用后，在辦學有結余的前提下，可從辦學結余中提取一定比例的經費，用于獎勵出資人。年獎勵金額最高可以達到出資人累積出資額為基數的銀行一年期貸款基準利率的2倍。登記為企業法人的民辦學校享有《公司法》規定的相關產權與經濟收益，按市場機制辦學，按企業機制獲取利潤。

過去一年，溫州在產權及回報制度改革取得了突破。從2012年11月開始，溫州啟動了民辦學校資產核算工作，以在年內讓民辦學校能按照政策規定獲得相應合理回報。

“以前民辦教育舉辦者往學校投入資產后，如果萬一要退出，資產就會變成社會所有。”戚德忠在接受媒體采訪時介紹了新政實施后的變化，“現在規定，舉辦者投入的資產歸舉辦者所有，今后可以轉讓、贈與、繼承，突破了原來《中華人民共和國民辦教育促進法》中的法人財產概念，讓他們吃了一顆‘定心丸。”

對此，新紀元教育集團董事長陳偉志有著切身感受。“對投資者來說，‘1+9政策建立了合理回報制度，即使是登記為民辦事業單位法人的民辦學校，也可從辦學結余中提取一定比例經費，用于獎勵出資人。”陳偉志說，這為民辦學校舉辦者明確了未來投資預期，吸引更多民間資本進入教育領域，為以投資主體多元和辦學形式多樣為特征的溫州民辦教育模式注入更多的活力。

新政實施后的半年時間，溫州吸引民資30億元，邁出了民辦教育綜合改革付諸實施的關鍵一步。

但這僅僅是開始，在溫州民辦教育改革的計劃中，將對從幼兒園到大學的1626所民辦學校分成三批進行改革：第一批是從比較上規模、上檔次、管理較規范的1000所學校中選取100所，分布在每個縣進行試點；第二批是在2013年推出300所學校，目前已經列入年度工作計劃；第三批是在2014年再選取100所學校進行改革。

民辦教育綜合改革，先行一步的溫州在改革中發揮了自己的優勢，大膽跨出了一大步。隨著試點學校數量的不斷增加、改革逐步步入深處，溫州的改革任務將更加艱巨。

改革既要敢于“破”，更要善于“立”。溫州的民辦教育改革邊破邊立，在破立之間尋求突破。作為改革的先行者，溫州要繼續當好探路者角色，努力讓“溫州試點”變成“全國示范”。當然，溫州民辦教育改革政策的落地生根還需要時間，需要在反思中不斷前行和超越，需要始終保持改革銳氣，繼續為中國民辦教育改革挑重擔、破難題、作示范。