我國刑事法律援助質量控制研究

米 森

(中國政法大學 刑事司法學院，北京 100088)

2012年3月，第十一屆全國人民代表大會第五次會議做出了關于修改《刑事訴訟法》的決定，對刑事訴訟法進行了全面的修改，新法于2013年1月1日開始實施。此次刑訴法修改從援助介入的時間階段和援助范圍兩個方面對我國刑事法律援助制度進行了較大完善。其一，已生效的現行《刑事訴訟法》將刑事法律援助介入的階段由審判階段一步到位地提前到偵查階段，使得當事人能夠及早地得到法律上的幫助。其二，現行《刑事訴訟法》很大程度上擴大了刑事法律援助的范圍。對因經濟上困難的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助不再限于公訴人出庭的公訴案件。同時將尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人以及可能被判處無期徒刑這兩種情形列入強制辯護的范圍。此外，現行《刑事訴訴法》還著力解決了辯護人閱卷難、會見難的問題。這也有利于未來刑事法律援助質量的提升。因此，可以說現行《刑事訴訟法》對于刑事法律援助制度的完善是非常值得肯定的。

但是我們應當謹慎地注意到刑事法律援助制度的修改還有很大的遺憾。這就是沒有對刑事法律援助的質量給予足夠的關注。盡管現行《刑事訴訟法》極大地保障了犯罪嫌疑人、被告人獲得律師為其辯護的權利。《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(以下簡稱《刑訴法規則》)以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《刑訴法解釋》)也均從程序上保障了當事人獲得法律援助的權利得以實現。但是獲得一名律師與獲得律師的援助并不是一回事，獲得律師走過場的服務與獲得律師的鼎力相助也不可以等同。誠然，我國不采用對抗制的訴訟模式。但不可否認的是，律師在我國刑事訴訟中正起著越來越重要的作用。然而很多刑事案件的當事人無力聘請律師進行訴訟活動，因此如何保障當事人獲得有質量保證的法律援助就顯得日趨的重要了。

為了擺脫刑事法律援助質量較低的窘境，研究提升刑事法律援助質量的路徑，筆者于某法律援助中心實習9 個月，親自體驗法律援助工作并與承辦刑事法律援助的律師面對面交流，同時開展了對法律援助律師的問卷調研。綜合運用了文獻研究、實踐調研、問卷調查、數據分析等方法對刑事法律援助的現狀進行了詳細的解析，并提出了一些提升刑事法律援助質量的方法，希望能夠為提高刑事法律援助質量盡自己的一份綿薄之力。

一、我國刑事法律援助質量的現狀

我國于1994年開始探索建立法律援助制度。1996年《刑事訴訟法》，首次將“法律援助”寫入法律，標志著法律援助正式成為一項法律制度。2003年7月，國務院頒布了《法律援助條例》，標志著我國法律援助走向了法制軌道。現行《刑事訴訟法》及其司法解釋進一步完善了我國刑事法律援助制度。可以預見的是，現行《刑事訴訟法》實施之后，由于增加了指定辯護的適用范圍，并提前了刑事法律援助的階段，依指定辯護獲得刑事法律援助的案件會在近兩到三年內有較大增長。同時，隨著因經濟困難而申請刑事法律援助的適用范圍擴展到全部刑事案件，依申請而獲得刑事法律援助的案件數量將繼續增長。

然而無論是我國從事刑事法律援助工作的律師數量還是他們能夠提供的服務量均較低并且增長速度較慢，甚至很多法律援助機構的注冊律師在逐年減少［1］。這樣律師們必將承受更大的刑事法律援助工作的壓力。因此，就實踐中刑事法律援助的質量而言，前景并不樂觀。在筆者開展的問卷調研中，50.0%的律師認為刑事法律援助的質量比較有保障，46.0%的律師認為目前刑事法律援助質量效果不佳，只有4.0%的律師認為刑事法律援助的質量很有保障。

這也可以看出，刑事法律援助的一線工作者們也對刑事法律援助的總體質量十分擔憂。具體而言，我國刑事法律援助質量堪憂表現為形式化嚴重。即有援助之名，無援助之實。

(一) 審前準備工作的質量沒有保證

1.律師閱卷、會見、調查取證的質量堪憂。從客觀方面看，許多律師在調查問卷中反映，即便是人民法院指定辯護的案件，辦案機關通常也不會積極地為律師進行辯護工作提供必要的便利及協助。甚至有的辦案機關還故意制造困難，干擾律師的正常工作。例如在律師會見犯罪嫌疑人、被告人的時候限制律師會見的時間、談話的內容，甚至不允許談論案情，使會見犯罪嫌疑人、被告人的過程成為過場，甚至使法律援助律師會見被追訴人淪落為了代替親屬進行的“探視”。同時，辯護律師復制案卷材料還往往被收取高額費用。此外，很多法律援助案件在開庭前一周以內才分派給承辦律師，這也使得他們很難有充分的時間進行閱卷，更來不及開展會見犯罪嫌疑人、被告人、調查取證等訴訟活動，這也必將對法律援助的效果產生不良影響。

從主觀方面看，也有法律援助律師不閱卷、不會見、不調查取證的情況。調查結果顯示，“北京市律師所接受的刑事法律援助案件中，只有58.7%的律師全部會見過被告人，有些律師只是只是部分會見或者壓根沒有會見過被告人。只有9%的律師經常會見被告人。”［2］同時調查取證的情況也不理想，據統計辦理刑事法律援助案件的律師中，“所有案件都進行調查取證的只占到12.4%，有15.4% 的律師經常進行調查取證，28.9%的律師很少調查取證，23.1%的律師基本沒有調查取證，20.2% 的律師完全沒有調查取證。”［2］“有些律師即便閱卷、會見、調查取證，也僅僅是走過場，沒有給予足夠的重視……在閱卷時，隨便翻翻卷宗，一目十行，或者只將所有卷宗簡單復印一下了事。有的律師只是形式化地會見犯罪嫌疑人、被告人。”［3］甚至有些刑事法律援助律師，僅僅在開庭前才短暫與被告人會面，簡單了解被告人的情況與意見。之后“在開庭時例行公事般講幾句無關痛癢的辯護意見，根本不對案件本身的事實和定性做深入分析，最終使受援對象的訴訟權利流于形式，不能得到真正實現。”［4］

2.辯護意見格式化與辯護策略模式化。由于沒能及時有效地進行閱卷、會見當事人、調查取證等訴訟活動，對案件情況缺乏全面的掌握，刑事法律援助律師往往很難為庭審準備得當的辯護策略和高質量的辯護意見。一些律師缺乏認真對待法律援助案件的態度，無論案情如何，一致采取有罪辯護的策略以期盡早結案交差，而置受援人的利益于不顧。做無罪辯護的情形在刑事法律援助案件中比例則很低，而且律師往往也只是象征性地喊喊“事實不清、證據不足”這樣的套話。同時，使用格式化辯護意見在刑事法律援助案件中更是較為普遍，辯護律師將同一類型案件事先擬定辯護意見模板，出庭宣讀時更換被告人以及案件的相關情況，如被告人的姓名、被告人的行為是否符合犯罪構成要件、有無法定或者酌定的量刑情節等內容。這種低質量的準備工作使得辯護律師在整個庭審中往往處于被動，只有招架之功沒有還手之力，很難取得實質性效果。特別是在人民法院決定不開庭審理的案件中，這種低質量的辯護意見更是難以發揮實質作用。

(二) 庭審中的辯護工作流于形式

有效的舉證質證以及法庭辯論是發現案件事實真相的重要手段，也是衡量律師法律援助服務質量的重要標尺。然而由于刑事法律援助律師多是在審判階段才匆匆接手案件，對于案件的辯護工作缺乏充分的準備，使得承辦案件的律師往往很難對案件事實予以有效的舉證質證。加之我國刑事訴訟程序具有典型的“流水線”特征，待案件進入審判階段，案件事實問題很難予以辯駁。這就使得刑事法律援助案件的辯護大多是建立在承認控方指控犯罪事實的基礎上進行法律方面的辯護。這其中又以量刑方面的有罪辯護為主要內容，即根據案卷或者控方提供的量刑建議書中記載的量刑情節為被告人爭取從輕、減輕或者免于處罰。在這種情況下，如果辯護律師不負責任僅僅抱著履行程序的態度，不積極認真地發表辯護意見、不設身處地去據理力爭，則可能使整個庭審過程成為過場戲。那么被告人得到的僅僅是一個辯護律師，而并非是辯護律師的幫助。這樣流于形式的刑事法律援助無異于對于受援者的一種欺騙。

(三) 受援人對法律援助工作者缺乏信任

信任是刑事辯護工作有效開展的前提。很多國家為了保障律師與委托人之間的信任關系，設置了律師與委托人保密特權。我國現行《刑事訴訟法》第46 條也賦予了辯護律師職業信息保密權，即辯護律師在執業活動中知悉的委托人的有關情況和信息，有權予以保密。特別是在偵查階段，辯護律師不應將犯罪嫌疑人向其透露的犯罪情況告知偵查機關。對于偵查機關向辯護律師了解犯罪嫌疑人犯罪情況的要求，辯護律師有權拒絕。

盡管如此，我國刑事法律援助制度還是遭遇了嚴重的信任危機。相比之下，自行委托律師的當事人往往經過反復斟酌與挑選之后才選定了自己的律師。這種情況下，委托人和律師之間彼此更加信任。在法律援助中心的工作中，筆者也認識到多數來到法律援助中心進行咨詢的當事人家屬并非為了申請法律援助中心為當事人提供援助，而是將法律援助的中心給出的咨詢意見作為其下一步委托律師的衡量標準，用以考量其所意欲委托的律師的業務水平。在進行了充足的法律咨詢后，當事人家屬還是傾向于自行委托律師進行訴訟活動。因為他們大多認為自己付錢聘請的律師更為可靠。

而指定辯護的情況下，刑事法律援助的受援人往往不信任法律援助律師。一方面，受援人認為自己沒有花錢，所以刑事法律援助律師不可能認真為其辯護。有的受援人更是誤將為其指定的辯護律師當成了公安司法機關內部人員，因而不愿意與援助律師進行有效的溝通。另一方面，部分律師缺乏職業精神，消極地為受援者提供幫助，這也影響了受援人對刑事法律援助的印象。不僅如此，很多的當事人家屬也信不過法律援助工作者。在接待咨詢的時候，筆者發現絕大多數當事人家屬都不會將案件情況對法律援助工作者合盤托出，這也使得法律援助工作者往往無法提出全面有效的建議。這又反過來加深了當事人家屬對法律援助工作者的懷疑，而當事人家屬的態度也很大程度上影響了當事人自己對刑事法律援助的判斷。據統計，“北京市律師事務接受的刑事法律援助案件中，有9%的刑事被告人曾拒絕接受援助，只有68.3%的律師坦言沒有遭到被告人的拒絕。從拒絕接受法律援助的當事人的角度來說，他們覺得援助不起作用是最主要的原因。”［5］

正是這種信任危機使得法律援助律師在整個刑事訴訟過程中處于十分尷尬的地位，更無從有效開展與辯護相關的訴訟活動。

二、刑事法律援助質量現狀的成因

為了探究我國刑事法律援助質量堪憂的原因，筆者在調研問卷中專門設計了相關問題:“您認為目前制約刑事法律援助質量提高的因素有那些”。根據收到的反饋結果，筆者認為我國刑事法律援助質量不高的原因有以下幾個方面:

(一) 刑事法律援助服務質量相關制度缺位

現行《刑事訴訟法》及其司法解釋對于應當如何保障刑事法律援助的質量并無明文規定。實踐中，刑事法律援助服務的質量控制主要依據《法律援助條例》、《辦理法律援助案件程序規定》(以下簡稱《程序規定》)以及兩高、公安部、司法部聯合制定的《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》(以下簡稱《工作規定》)來執行。而這些行政法規和部門規章對于刑事法律援助的質量要求又十分抽象，沒有具體可行的控制標準。在調研中，72.0%的律師認為沒有具體的質量保障制度是制約刑事法律援助質量提升的直接原因。

1.刑事法律援助服務質量標準過于模糊。從現有的規定來看，《法律援助條例》第6 條規定:“律師應當依照律師法和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務”。《程序規定》第4 條中也有相似的規定，要求法律援助人員應當為受援人提供優質高效的法律服務。但是，什么樣的服務是“符合標準”、“優質高效”的服務，相關規定并沒有給出具有可操作性的質量標準。

2.刑事法律援助的質量監控體系的薄弱。綜合上述三個法規來看，目前對于刑事法律援助的監管有三大問題，致使實踐中的刑事法律援助成為“形式”和“過場”，援助案件的辦案質量普遍低于有償服務。

第一，刑事法律援助的監管主要關注的是法律援助機構以及承辦法律援助案件的律師是否提供了援助，而忽視了其提供法律援助的質量。法律援助機構指定律師承辦案件之后，對于開庭審理的案件，律師只要準時參加庭審就可以了。對于不開庭審理的案件，承辦律師只需自收到法律援助機構指派函之日起10日內，向人民法院提交刑事辯護書面意見即可。至于在庭審中的表現以及辯護意見、代理意見的質量并無實質要求。有些不情愿提供法律援助的辯護律師在有能力履行職責的情況下，既不在庭前會見犯罪嫌疑人、被告人，也不閱卷，更不調查取證，而只是在開庭前請求法官稍等片刻，草草看看案卷就進行“辯護”。在庭審中辯護律師不與控訴方展開積極對抗，只是簡單地履行庭審程序。只要順順利利把庭開下來即是完成任務。這無疑會導致庭審成為簡單的“生產流水線”。

第二，刑事法律援助質量的監管非常松散。《法律援助條例》和《工作規定》僅僅要求法律援助機構應當對律師的法律援助活動進行業務指導和監督，以保證法律援助案件質量。但對于業務指導和監督的范圍、方式以及頻率都沒有具體規定。《程序規定》第31 條雖然有所細化，要求法律援助人員應當按照法律援助機構的要求報告案件承辦情況。法律援助案件如果存在主要證據認定、適用法律等方面有重大疑義或者涉及群體性事件亦或是有重大社會影響等復雜、疑難情形，則法律援助人員應當向法律援助機構報告。但由于該規定過多地使用了“主要”、“重大”、“復雜疑難”等需要主觀判斷的模糊性詞語，同時也沒有設定報告的具體內容、時間、次數等細節，這也使得報告案件承辦情況的要求很難落實。正是上述問題致使刑事法律援助質量的監管流于形式，甚至連形式都沒有保障。此外，律所也沒有對社會律師提供刑事法律援助進行有效的內部監管。在調研中筆者發現，56.0%的律師反映其所在的律所沒有開展刑事法律援助質量檢查。44.0%的律師反映其所在律所沒有及時與承辦律師溝通，監督跟進刑事法律援助案件。36.0%的律師反映其所在律所偶爾主動監督刑事法律援助案件的進行。而只有20%的律師選擇其所屬律所經常及時與律師溝通，監督法律援助案件進展的選項。

第三，保障刑事法律援助質量的救濟機制不完善。就目前的法規來看，受援人如有證據證明法律援助律師不依法履行義務，可以請求法律援助機構更換法律援助律師。法律援助機構和法律援助律師違反法律規定的，按照《律師法》以及《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》追究責任。但是對于低質量的刑事法律援助給受援人造成的不利訴訟后果，現行法律法規并沒有設置救濟的途徑。

(二) 刑事法律援助經費缺乏保障

刑事法律援助經費不足，很大程度上制約了刑事法律援助事業的發展。目前，刑事法律援助經費主要來自于政府財政撥款，2010年財政撥款更是占當年全國法律援助經費收入的98.6%。［6］而諸如來自基金會、企業、社會組織的社會援助資金以及法律服務行業的奉獻則微乎其微。同時，當前法律援助經費的管理和使用缺乏有效制約，法律援助經費不能實現很好的保值增值。因此盡管國家的財政撥款逐年增加，但仍不能滿足刑事法律援助經費的需求。據統計，2009年全國刑事法律援助案件的平均補貼為634 元，其中對法律援助機構的工作人員補貼平均為339 元、對社會律師的補貼為平均644 元，相比2008年有所增長。［7］但總體數量遠不能滿足實際的需要，致使律師在刑事法律援助過程中的必要費用都無法保障。在調研中筆者了解到，44%的律師認為法律援助案件補償標準過低，不能滿足辦理案件的必要支出是制約刑事法律援助質量提高的重要因素。

同時，按照《程序規定》第34、35 條的要求，承辦刑事法律援助案件的律師只有在案件結項之后，才能向法律援助機構提交立卷材料，待立卷材料通過審核，法律援助機構才會通過辦案律師所屬單位向其支付辦案補貼。調研中19.2%的律師表示補貼款項的拖延下發更是打擊了律師辦理法律援助案件的積極性。由于律師辦理刑事法律援助案件往往需要自己墊錢甚至是倒貼錢去進行訴訟活動，于是對于刑事法律援助案件“不少律師互相推諉，即使勉強接受指定、參與訴訟，也只是‘走走過場’、敷衍了事，體現一下刑事訴訟程序的完整性而已”。［8］

(三) 倉促接手援助案件，準備時間不足

現行《刑事訴訟法》將刑事法律援助擴大到了偵查階段和審查起訴階段。人民法院、人民檢察院和公安機關均有義務在自己主導的訴訟階段中通知法律援助機構指派律師為符合條件的犯罪嫌疑人、被告人其提供辯護。不可否認的是，這個改革是一大進步。但是，現行《刑事訴訟法》并沒有明確規定，人民法院、人民檢察院和公安機關應當在什么時間內通知法律援助機構指派律師進行指定辯護。

按照《工作規定》第9 條和第15 條的要求，人民法院決定開庭審理的刑事案件，應當在開庭10日前將指定辯護通知書和起訴書副本或者判決書副本送交其所在地的法律援助機構。法律援助機構應當在收到指定辯護通知書之日起3 個工作日內指派律師事務所安排律師承辦，或者安排本機構的法律援助律師承辦。也就是說，待承辦律師接手刑事法律援助案件，距離開庭審判往往只有不到一周的時間。他們根本無暇和當事人進行全面細致的溝通，更無法進行廣泛深入的調查取證，因而在庭審中無法就指控提出有價值的辯護意見。在調研中，44%的律師是在開庭前一周接手案件的，16%的律師甚至在開庭前三天才接手案件。有43.8%的律師反映倉促接手指派下來的案件使他們無法細致地準備辯護，相當大的程度上制約了刑事法律援助的質量。而對于人民法院決定不開庭審理的案件，承辦法律援助案件的律師應當在接到法律援助機構指派函次日起10日內向人民法院提交書面辯護意見。也就是說不開庭審理的案件，辯護律師也至多有10 天的時間準備辯護意見。考慮到指定辯護占據刑事法律援助案件的絕大多數，這就使得律師常常倉促接手案件，根本來不及做充分的準備，從而影響了刑事法律援助律師的辯護質量。此外還有68.8%的律師表示自己承辦的案件本來就較多，再突然接手刑事法律援助案件更使得他們力不從心。

4.5 術中放療的無瘤技術 惡性腫瘤的生物學特性，決定了惡性腫瘤手術不同于一般的外科手術，手術中的不恰當操作可以人為的造成醫源性腫瘤細胞播散和種植［5］。因而，術中放療時，除無菌技術外，無瘤技術更為重要。術中放療的放療范圍是限光筒直徑范圍內，嚴格區分有瘤區與無瘤區，注意保護鉛板的放置區域。根據無瘤原則，應備2套器械及2套吸引裝置，并做好無瘤操作的每一個環節。

(四) 法律援助律師責任心有待提高

在調研中筆者發現，有56.0%的律師認為律師的責任心是影響刑事法律援助質量的重要因素。在筆者的調研對象中，僅有40.0%的律師非常愿意從事刑事法律援助工作，同時12.0%的律師明確表示自己不愿意承擔刑事法律援助工作。可見對于刑事法律援助案件，律師們的態度差異很大。同時，很多律師手頭案件很多，在收取了委托人費用的情況下，自然會把精力向其委托人的案件傾斜，而給予法律援助案件的重視則明顯不足。另外參與調研的律師中，81.3%的律師認為刑事法律援助往往流于形式，他們的工作得不到辦案機關的重視，這很大程度上打擊了律師的積極性，反過來進一步降低了律師參與刑事法律援助的意愿。

圖1 律師從事刑事法律援助工作的意愿(根據調研問卷結果制成)

三、提高刑事法律援助質量的對策與建議

通過調研中與諸多律師以及當事人親屬的接觸，筆者對于如何提高刑事法律援助質量這個難題有了多方面的認識和理解。在結合國內外的立法及司法經驗的基礎上，筆者從外部監督、支持保障以及救濟途徑三個方面提出了以下建議:

(一) 制定具體的刑事法律援助質量標準

制定具體的刑事法律援助質量標準是提升刑事法援質量的前提。只有明確了法律援助應達到的具體標準，才能使刑事法律援助有據可循。在參與調研的律師中，有87.5%的人認為應當制定明確可行的刑事法律援助質量標準，通過明確必須要完成的任務來保障刑事法律援助的質量。同時有56.3%的律師認為，應當按照案件的類型分門別類地制定菜單式的刑事法律援助標準手冊。對于具體的案件，要歸入相應的案件類別，之后嚴格執行標準手冊上的質量保障要求。至于案件的分類，律師們大多提議應根據涉案當事人的情況，將案件分為可能判處死刑、無期徒刑的案件、未成年人刑事案件、農民工刑事案件、婦女遭受性侵犯的刑事案件等類型。筆者認為考慮到案件的特點以及我國當下的刑事政策，可以通過以下三個方面來明確刑事法律援助的質量標準:

首先，對于所有的刑事法律援助案件，應從法律援助律師的資歷上予以限制，再根據不同類型案件的特點細化要求。例如，《程序規定》第21條要求對于可能判處死刑的犯罪嫌疑人、被告人，法律援助機構、律師事務所應當指派或者安排具有一定年限刑事辯護執業經歷的律師為其辯護。在此可以考慮將該要求擴展適用到可能判處無期徒刑的案件，并予以細化。考慮死刑和無期徒刑是十分嚴重的刑罰，法律援助機構、律師事務所應當指派或者安排具有兩年以上刑事辯護執業經歷的律師擔任辯護人。這主要考慮到具有兩年以上刑事辯護執業經歷的律師擁有較為豐富的刑事辯護經驗，有能力為被追訴人提供高質量的法律援助服務。同時考慮到我國刑事辯護律師數量還較少，因此不宜把執業年限限制過嚴。

其次，要規定法律援助律師在刑事訴訟的每個階段應當完成的具體任務。如在審前程序中，辯護律師應當至少會見犯罪嫌疑人兩次，了解案件情況并核實相關證據。此外，還應當查閱案卷，進行必要的摘抄或復制;在審判程序中辯護律師應當充分質證、對于被告人被指控的犯罪在定罪以及量刑方面均要發表意見;如果是死刑案件，那么在死刑復核程序中，辯護律師必須向最高人民法院提出要求，發表對于被告人核準死刑的辯護意見。

再次，要明確刑事法律援助是否合格的判斷標準。在調研中，45.7%的律師認為只要法律援助律師客觀上完成了一切能夠完成的任務，則法律援助就是有效的;25.7%的律師認為辯護意見或者代理意見被法官采納，在定罪或量刑或者民事賠償方面得到了有利裁判才能算達到援助的質量標準。筆者認為，辯護意見或代理意見是否被采納由法官的自由心證決定，因此具有較強的主觀性。而刑事法律援助應達到的標準應當是客觀而具有可操作性的。因而將辯護的標準作如下規定為宜:即法律援助律師的行為符合律師應有的通常職業水準，完成了客觀上可以完成的并且應當完成的訴訟任務。

(二) 建立完善的刑事法律援助質量監控體系

1.設立法律援助監督員制度。“具體制度設計應當包括監督員應具備的條件、產生的方式、監督工作內容、監督工作的操作程序、對監督員意見的申辯等內容。”［9］在調研中，有24.2%的律師認為可以由中立的第三方進行聽審，監督刑事法律援助的質量。對此，筆者認為應由各地司法行政機關于當地聘請刑事法律領域和刑事訴訟領域的專家學者或者資深的刑辯律師作為法律援助監督員。由法律監督員對刑事法律援助案件隨機聽審，抽查刑事法律援助案件的辦理情況，監督法律援助的服務質量。法律監督員對于律師消極辦理法律援助案件的行為應當及時進行警告并予以記錄。在聽審后，法律援助監督員應當向司法行政機關和法律援助機構報告其聽審案件的法律援助質量情況。

2.建立承辦律師定期匯報制度。目前，我國的法律援助案件大多只是在結案后由承辦人向法律援助中心提交案卷材料。在結案前的訴訟過程中，刑事法律援助的監管幾乎處在失控的狀態。法律援助機構對于內部專職律師的辦案情況較為了解，但對社會律師辦理法律援助案件的進展往往缺乏及時的了解。待案件結案后發現援助質量不高則為時已晚，低質量的法律援助給受援人帶來的不利訴訟后果已然無法挽回。因此，建立承辦律師定期匯報制度十分必要。通過匯報制度督促法律援助的承辦律師在案件辦理過程中定期向法律援助機構報告案情進展狀況及遇到的相關問題，以便法律援助機構進行監督并予以適當的幫助，從而保證援助案件的質量。具體而言，應當在定期匯報制度中規定報告的內容，比如案件的進展、承辦律師已經進行的訴訟活動以及擬進行的訴訟活動、承辦律師辦案中遇到的困難等。同時，還要對報告的時間階段和次數予以明確要求。例如規定每個訴訟階段終結前，承辦律師應當至少向法律援助機構匯報工作兩次。法律援助機構對于承辦律師提出的困難和問題應當及時予以反饋。刑事法律援助案件結案后，承辦律師應當將所進行的訴訟活動予以總結連同案件結果一并報告法律援助機構。

3.建立案件質量反饋制度。在參與問卷調研的律師中，有39.4%的律師認為可以通過當事人以及法官的反饋來監督刑事法律援助的質量。一方面受援人對法律援助的質量有切身的感受，由受援人進行反饋可以得到最直觀評價。另一方面，公安機關、人民檢察院、人民法院等辦案機關的人員具有專業知識和法律職業的經驗，因此能夠更加客觀地反映法律援助的質量。因此，筆者認為應當建立案件援助質量反饋制度。具體而言應當包含三方面內容:其一是事前告知權利，即各訴訟階段的主導辦案機關應告知受援人享有對法律援助律師進行監督的權利;其二是事中的反饋機制，即由法律援助機構制定《刑事法律援助投訴卡》，如果受援人或辦案機關認為法律援助律師對案件的援助工作懈怠、不負責任或有案外收費等情形，應當及時填寫投訴卡，向法律援助機構投訴。法律援助機構收到投訴后，對于法律援助律師消極辦案的行為應及時提出質詢，法律援助律師應如實報告所作工作。如投訴屬實，可及時撤換承辦人，并對承辦律師予以懲戒，以使受援人的利益得到最大保護;其三是事后的反饋機制，即由法律援助機構制定《刑事法律援助案件質量反饋表》，由辦案機關的承辦人和受援人分別填寫，訴訟終結時一并由辦案機關交回，作為刑事法律援助案件結案評估的依據。

4.建立結案評估制度。由各地司法行政機關會同法律援助機構成立專門的監督評估委員會。通過法律援助監督員上交的聽審報告、當事人的反饋、辦案機關的評價、以及對卷宗材料的審查等方式，對法律援助工作人員承辦的案件進行全面綜合的評價。內容包括:辦案主觀態度是否認真負責，是否進行了一切應當進行且可以進行的訴訟活動，是否達到法律援助的標準。評估結果依據法律援助的質量，由高到低分為良好、達標、未達標三個等級。根據評估的結果對法律援助機構及案件承辦律師進行獎懲。對那些符合案件質量評估標準，表現良好的律師給予相應的物質和精神獎勵;對那些不符合案件質量評估標準的承辦律師則按照規定給予相應的懲處。同時，可將辦案質量與案件補貼費用掛鉤，實行有最低限的彈性補貼制度，以經濟手段激勵法律援助律師保質保量完成任務。

(三) 完善案件分派制度

目前，我國實行以法律援助機構為中心的刑事法律援助案件分派模式。所有的刑事法律援助案件均有法律援助機構受理，之后再由法律援助機構將案件指派給本法律援助中心的專職律師或者指派給特定的律所，再由律所指派給律師。這樣的案件分派制度有兩大弊病。其一是往往導致案件指派給律師或者法律援助工作者的時間過晚，他們來不及準備相關的辯護或代理工作。在筆者的調研中發現，16.0%的律師接手刑事法律援助案件的時間為開庭前三天，44.0%的律師接手刑事法律援助案件的時間為開庭前一周內，這嚴重影響了律師們的準備工作。其二是一些熱心于公益事業的律師找不到刑事法律援助案件去做，不知該向誰申請承辦法律援助案件，致使本就稀缺的律師資源沒有得到充分利用。

因此，“法律援助機構在組織本機構人員保質保量完成自身承辦的法律援助案件的同時，要積極探索和建立將法律援助案件指派給社會律師承辦的案件指派制度。”［10］筆者認為，可以從建立統一的刑事法律援助工作者名冊和簡化案件分派的步驟這兩個方面解決刑事法律援助案件分配的頑疾。一方面，應當將在法律援助機構注冊的專職律師和自愿申請承辦法律援助案件的社會律師按照業務專長統一編入刑事法律援助工作者名冊。這不僅有利于將更多愿意從事公益事業的律師吸收進來，增加刑事法律援助服務的數量，也有利于從律師的執業經驗方面入手將案件進行科學指派，以保障刑事法律援助的質量。另一方面，當法律援助機構接受了法律援助的請求后，應當在考慮工作量的前提下將案件直接分配給工作者名冊上的律師，使律師盡快介入刑事法律援助案件，以準備好相關的訴訟活動。

(四) 開展培訓，提升律師責任心與專業技能

參加筆者調研的律師中，43.8%的人認為提升律師的責任心是提升刑事法律援助質量的重要措施。同時也有18.8%的律師坦言部分律師業務水平不高也是制約刑事法律援助質量的因素。因此，應當開展定期的培訓活動，既要根據刑事辯護與代理的需要及受訓人的特點設置培訓科目，切實提高律師的業務能力，同時也要著力增強律師們的社會責任感。“據統計，2009年，各地電臺、電視臺播出法律援助節目共計21 816次，報紙、雜志刊登涉及法律援助的信息19 892篇。各級司法行政機關和法律援助機構共舉辦法律援助培訓班5 392 個，培訓人員總數達219 564 人次，培訓總學時達3 670 321 小時。平均每個機構舉辦培訓班1.6 個，平均培訓67 人次，受培訓人員平均培訓學時為17 小時。法律援助律師共參加培訓11 398 人次，比2008年增長6%，總學時達147 025 學時，增長6.3%;其他工作人員參加培訓32 167 人次，增長11%，總學時達288 587 小時。”［11］由此可見我國法律援助培訓工作力度有了一定的加強，但為了配合現行《刑事訴訟法》中法律援助制度的完善，今后仍需大幅度增強刑事法律援助的相關培訓。

(五) 提高法律援助案件的補貼標準

在參與問卷調研的律師中，有31.6%律師認為經費補貼太少是律師不愿意從事刑事法律援助工作的主要原因。“法律援助費用一般包括兩個項目，一是支付給律師的法律服務費用，一是在辦理案件過程中的有關鑒定、差旅、通信等辦案費用支出。在我國，大部分地方對律師的補貼，并不區分這兩項，很多律師辦理法律援助案件除了奉獻智力和時間，還要自掏腰包支付差旅等費用。”［12］如司法部法律援助中心刑事法律援助部調研組的調研報告所示，“昆明市法律援助中心規定一審案件成本補貼為300 元/件～800元/件;西雙版納州法律援助中心統一規定辦案成本補貼300 元/件;大理州統一規定辦案成本補貼150 元/件。……即便是如此低的辦案補貼，各地法律援助中心也沒有按時如數支付，大部分律師辦案補貼至今仍沒有著落。”［13］同時，在石家莊這樣的省會市，“刑事案件的補貼也只有300元～600 元/件”［14］。因此，為了保障刑事法律援助的質量，應從以下幾方面入手提高刑事法律援助案件的補貼標準并保障資金的兌現。首先，應加大中央和地方的財政支持并強化法律援助經費使用的監管。其次，要加強法律援助的宣傳力度，通過法律援助基金會廣泛募集國內外捐款并加以妥善管理，“充分發揮法律援助基金會的功能，保證基金的保值、增值”［15］。再次，要加強法律服務組織的資助，特別是要向不從事法律援助的律師收取一定的費用作為法律援助資金。通過多渠道保障資金的來源，切實解決刑事法律援助案件的辦案費用問題，避免辦案補貼低于成本費用的情況發生，充分調動承辦律師的辦案積極性。

(六) 為受援者提供程序救濟

現有的法律制度對被追訴人因律師援助不力而造成的訴訟權利侵害缺乏有效的救濟手段。按照刑事訴訟法等法律、法規以及律師執業紀律規范的規定，律師應當忠實履行其辯護職責，不得實施損害被追訴人利益的行為，否則將會受到警告、沒收違法所得、停止執業、吊銷執業證書等行政處罰;律師違法執業或者因過錯給當事人造成損失的，由其所在的律師事務所承擔賠償責任，律師事務所賠償后，可以向有故意或者重大過失行為的律師追償。“所以，對律師損害被追訴人利益的行為，被追訴人目前只能要求其承擔行政責任和民事責任。這雖然未嘗不是對被追訴人的一種補償，但僅僅限于刑事訴訟程序之外，與被告人已被追究的刑事責任毫不相干。……律師承擔責任的方式實際上無法救濟被告人在刑事訴訟中受到侵害的程序權利和實體權利。此外，現有的刑事上訴制度也無法救濟被告人獲得有效辯護的權利。”［16］也就是說按照現有的救濟途徑，受援人是無法在刑事訴訟程序內得到救濟的。如果出現了因辯護人不負責任，提供的辯護未達質量標準，致使受援人遭受了不利的裁判的情形，由于受援人不能通過上訴程序獲得重新審判的機會，即便認定法律援助不符合質量標準，受援人也沒有獲得另一次法律援助的機會，更無法改變已經遭受的不利訴訟結果。

為促進我國刑事法律援助中辯護質量的提高，落實被追訴人獲得充分、有效的律師辯護的權利，我國應當借鑒美國無效辯護制度的經驗，即允許受援助人以辯護未達質量標準為由提出上訴。二審法院經審查后，如果認為法律援助律師提供的辯護確實未達質量標準，應撤銷原判，將案件發回重審，使之有機會獲得符合質量標準的法律援助，以救濟受援人遭受的不利訴訟后果。

四、結語

綜上所述，現行《刑事訴訟法》以及《辦理法律援助案件程序規定》等法律法規已經對我國刑事法律援助制度進行了很大的完善，公民獲得法律幫助的權利得到了更進一步的保護。但是我們也應看到，現有法律法規還只關注于法律援助的“量”的問題，而刑事法律援助“質”的問題卻鮮有相關制度來解決。可以預見的是，隨著現行《刑事訴訟法》的實施，刑事法律援助范圍過窄、介入階段靠后的問題已然得以解決，將會有更多符合條件的公民享受到刑事法律援助。我們應當將完善刑事法律援助制度的重心轉移到法律援助的質量方面，特別是辯護的質量方面。不僅要保障公民得到律師幫助，更要保障這種幫助的質量。考慮到現行《刑事訴訟法》剛剛生效實施，短時間內不會再進行修改。因此刑事法律援助質量的提升需要相關司法解釋、行政法規以及部門規章積極探索，為日后制定《法律援助法》做好準備，切實保障公民獲得有效的法律援助的權利，從而促進司法平等的實現。

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［2］馬明亮，張星水.中國刑事法律援助的實證分析——兼述法律援助對現代訴訟制度的影響［C］//陳瑞華.刑事辯護制度的實證考察.北京:北京大學出版社，2005:168.

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［5］馬明亮.法律援助:中國刑事訴訟制度發展的瓶頸［J］.西南政法大學學報，2004(4).

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［16］林勁松.美國無效辯護制度及其借鑒意義［J］.華東政法大學學報，2006(4).