世界城市背景下北京基礎設施建設研究

陸小成

(北京市社會科學院 管理研究所，北京 100101)

一、世界城市背景下北京市基礎設施建設現狀

世界城市要求不僅在經濟上具有全球影響力，而且在城市公共服務與基礎設施建設等方面均具有重大影響力。城市基礎設施是衡量世界城市的重要標志，是城市發揮服務功能的基礎條件，在城市發展中體現為—個城市可視的硬件特征，而其管理運行水平更是城市高效運行的基礎和保障［1］。對于北京建設世界城市而言，北京市基礎設施建設是實現基本公共服務均等化、提高城市宜居水平、加快城市轉型與綠色發展的重要任務和基本要求。從總體上看，基于建設世界城市的戰略要求，2012年北京市基礎設施建設進一步提速，各領域設施建設進一步完善，基礎設施投資保持增長態勢，采取有效措施加強基礎設施建設與相關服務的改善，進一步提高了基礎設施建設水平，在促進世界城市中發揮了重要作用。主要表現在以下幾個方面:

(一)加大對交通基礎設施建設的投入力度，交通條件不斷得到改善，特別是軌道交通發展提速。2012年，北京市加大對交通基礎設施的投資力度，交通領域總投資達到190 億元，關于交通基礎設施項目達到110 項。到2012年7月，西郊線完成總工程量12%，14 號線完成42%，7 號線完成34%，8 號線二期完成82%，10 號線二期完成86%，9 號線完成92%［2］。2012年年底，北京市開通6 號線一期、8 號線二期南段、9 號線北段和10 號線二期等軌道新線。北京市地鐵在運里程達到442 公里，進一步增加了北京軌道交通里程，與世界城市平均水平靠近。2012年內，宋家莊交通樞紐已啟動試運營，約2.2 萬居民出行更加方便。四惠交通樞紐以低碳、綠色為發展理念，首次采用地源熱泵空調技術，利用地下淺層地熱資源，提供場站供熱及制冷的效果，減少碳排放，節省運行費用可達40%。城市道路建設主要圍繞2013年上半年舉辦的園博會會場，包括京周公路新線、大灰廠東路和梅市口路，均為6 車道，將于2013年內建成通車。從表1 可以看出，北京市2011年境內道路、公路總里程達到28 446 公里。從表2 公共交通及客運出租小轎車情況看，年末運營車輛2011年為24 478 輛，軌道交通為2 850 輛。

(二)在水資源供給與處理方面的設施建設得到改善。2012年，北京在供水、排水和節水基礎設施建設方面加大投入，水資源供給與處理得到一定程度的改善。從表3 來看，北京自來水綜合生產能力2011年達到473 萬立方米/日，比2010年提高了28 萬立方米/日。

表1 北京市市政設施情況(2009～2011)

表2 公共交通及客運出租小轎車

表3 北京自來水及自備水源

從表4 排水和節水情況看，2011年污水處理能力為369 萬立方米/日，比2010年提高了4 萬立方米/日的處理能力，污水年處理量2011年為118 884 萬立方米，污水處理率為81.7%，節水量為8951 萬立方米。從表5 污水處理及環境衛生基礎設施建設及其運營來看，污水管道長度增加，污水處理能力得到提升。在生活垃圾處理方面，生活垃圾無害化處理能力從2001年的6 750噸/日增加到2011年的16 930 噸/日，生活垃圾產生量、生活垃圾清運量、生活垃圾無害化處理率均呈現上升態勢，表明北京在污水處理方面的基礎設施建設不斷加強，能力不斷得到提升。

表4 2011年北京排水及節水情況

表5 污水處理及環境衛生(2001～2011年)

(三)從廣覆蓋層面加大供熱供氣能力，提高了公共服務質量。北京市全市集中供熱管道長度從2005年的6 272 公里增加到2010年的11 734 公里，供熱面積從2001年的14 729 萬平方米增加到2011年的50 794 萬平方米，液化石油氣銷售量每年有所波動，從2001年的182 188噸增加到2011年的394 437 噸，天然氣銷售量保持快速增長態勢，從2001年的150 585 萬立方米增加到2011年的690 922 萬立方米。截至2012年10月16日，北京市共完成9 700 處、1.8 萬項較大規模供熱檢修和維修。市政供熱管網系統2012年完成翻修24 項、改建13 項，共完成大小修76 247 項。市政熱網全網供熱面積近2 億平方米，分片打壓試水，2012年冬季將耗68 億立方米天然氣［3］。

(四)全社會用電量持續增長，優化了能源供應結構和質量。從表6 可以看出，全社會用電量從2001年的3 999 415 萬千瓦時增加到2011年的8 217 055 萬千瓦時。三次產業用電占全社會比重分別為2.07:37.84:42.47，用電量主要集中在第三次產業。從變化趨勢看，全社會用電量包括城鄉居民生活用電量將持續上升，給北京市用電壓力增大。從表7 能源生產量可以看出，一次能源生產量從2004年的765 萬噸標準煤減少到2011年的482 萬噸標準煤，原煤從2004年的1 067.9 萬噸減少到2011年的500.1 萬噸。二次能源則基本呈現上升態勢，從2004年的2 851 萬噸標準煤增加到2010年的3 457 萬噸標準煤，2011年略有下降，為3 209 萬噸標準煤，其中汽油、煤油、柴油等呈現上升態勢，而燃料油、液化石油氣呈現下降態勢。熱力和電力均呈現上升態勢。

表6 全社會用電量(1978～2011年)單位:萬千瓦時

二、基于世界城市要求的北京基礎設施建設問題

從以上現狀分析來看，北京基于世界城市建設的戰略要求，不斷加大了基礎設施建設力度，在硬件投入和軟件環境改善等方面，均一定程度地提升和發展，對于改善市民工作生活環境，促進經濟社會協調發展，轉變發展方式，為加強世界城市和全國文化中心建設發揮了重要作用。基于北京處于經濟快速發展、社會建設與民生建設不斷改善的關鍵時期，城市化不斷提速增效，但人口膨脹、交通擁堵、資源能源匱乏、環境污染等城市病問題依然嚴重，基礎設施與人民的期待、與世界城市的標準還有一定距離，嚴重制約城市轉型與綠色發展，主要表現在以下幾個方面:

(一)交通擁堵現象依然較為嚴重，改變市民出行難問題在一定時期存在，交通設施條件還需要加大建設力度。北京市交通基礎設施建設大幅增長，然而，市民仍然感覺交通設施不完善。軌道通車里程不斷加大，但是地鐵擁擠現象沒有得到明顯緩解，上下班時間的高峰期依然運輸壓力大。而地面交通情況在上下班高峰期、重要節假日時間，擁堵現象比較嚴重。私家車出行需求較大，核心城區的交通限行政策繼續實施，對北京核心城區交通擁堵有一定效果，但與市民期待的交通出行需求還有很大的差距。隨著北京中心城區逐步擴大，也出現公交線路過長，線路重復等缺點。目前，北京市城市軌道交通通車里程336 公里，承擔日常通勤量僅為10%，城市主干路僅實現規劃的50%，公共自行車發展嚴重滯后，與倫敦、巴黎等世界城市相比差距較大，軌道交通和公共自行車在緩解交通擁堵和提高交通便捷方面到功能沒有得到有效發揮。

表7 能源生產量(2004～2011年)

(二)北京“7·21 暴雨事件”引發對排水基礎設施建設的反思，在排水等基礎設施建設方面與世界城市的要求還存在較大差距。2012年，北京發生的“7·21”特大自然災害，全市受災人口160.2 萬人，經濟損失116.4 億元。此次災害，反映出北京的城市基礎設施特別是排水基礎設施還相對滯后、標準不高、防汛指揮運行機制不暢、缺乏防汛減災知識普及、社會動員能力不足等問題。北京盡管加強了供水、排水等基礎設施建設，但標準設置不高，設施更新不足，規劃不夠合理，區域差別較大等問題還嚴重存在，特別是農村地區的基礎設施建設還存在許多的薄弱環節。部分區縣基礎設施特別是排水系統還相對較為脆弱，雨水收集系統還需進一步提升［4］。

(三)能源消耗壓力大，低碳新能源基礎設施建設不足。北京能源環保基礎設施建設不足，在應對全球氣候變化、低碳發展，加快新能源設施建設方面還比較薄弱。許多發達國家加快更換老舊的基礎設施，加大新能源設施建設。盡管北京已經實現由煤炭消費為主導轉變為以天然氣、石油為主的能源結構，但傳統能源的消耗總量保持不斷攀升態勢，對傳統能源和外輸入能源依賴較大。從表8 可以看出，北京能源消費總量、終端消費總量等指標一直處于增長態勢，能源消費總量從2001年的4 229.2 萬噸標準煤增加到2011年的6 995.4 萬噸標準煤。北京盡管加大了新能源技術研發和項目建設，但對太陽能、風能、地熱能等新能源開發、新能源供應設施的投入和建設力度還不夠，對加油充電綜合服務體系建設、太陽能路燈、太陽能熱水器、太陽能發電廠、風能、地熱能等設施建設不足。從整個北京市范圍看，新能源設施建設的覆蓋面不廣，投入力度不大，社會影響不夠，能源改造和利用效率不高，可再生新型能源利用不足。

表8 能源消費總量及萬元地區生產總值能耗(2001～2011年) 單位:萬噸標準煤

(四)基礎設施建設與運營機制不夠靈活，與其他世界城市差距較大。世界大都市如紐約、倫敦、巴黎、東京等重視將市場機制進入基礎設施建設與運營之中，建設速度快、質量有保障，運營效率高。北京基礎設施建設投入力度很大，但是與實際的市民期望和公共服務需求還差距很大，資金缺口非常嚴重。政府作為基本公共服務和基礎設施建設的責任承擔者，限于自身的財力、人力、物力、時間、信息等體制機制障礙，難以確保基礎設施建設的全面鋪開和系統提速。基礎設施建設滯后與市民期待、社會需求不斷膨脹之間的矛盾會進一步加深。缺乏高效的、靈活的發展機制，特別是社會資本、社會力量參與不足，難以從根本上解決北京市基礎設施建設的諸多問題。政府投入不足，營運效率低下，民間資本進入困難，準入條件過高，缺乏有效的基礎設施融資平臺，市場競爭不足，發展不均衡，利益預期缺失，這些問題的存在均嚴重制約了北京市基礎設施建設步伐。

三、建設世界城市下的北京基礎設施建設對策

充分學習、借鑒世界城市在基礎設施建設的成功經驗和運營模式，加快基礎設施建設的資源共享與整合。基于以上現狀與問題的分析，應該從建設世界城市的戰略高度，提高交通、能源、水利、信息等領域基礎設施水平，促進北京建設更加和諧、宜居、生態、低碳的世界城市［5］。具體而言，應重點采取以下對策建議。

(一)從世界城市建設的戰略要求出發，加快交通基礎設施建設力度，重點發展城市軌道交通和公共自行車建設。交通是世界城市的血液系統，北京應從建設世界城市戰略高度出發，加快交通基礎設施建設力度。以軌道交通、公共自行車、地面公交線網建設為重點和突破口，加強中心城交通擁堵治理，及時有效緩解高峰時段交通擁堵狀況。加強核心城區與周邊城鄉結合部、遠郊區縣、旅游景點等關鍵區域的軌道交通建設，以軌道交通建設為動力形成波及效應和拉動效應，促進企業、產業到周邊城區和遠郊新城區布局，進而引導人口、教育、醫療等要素到遠郊區縣發展。以基礎設施作為土地使用、資源消耗的重要控制要素，促進核心城市功能疏解和城市均衡發展，進而帶動整個北京市和首都經濟圈的均衡、協調發展。要加大城市軌道交通出行率，圍繞軌道交通優化地面公交線網，建設綜合交通樞紐，提高換乘效率，提升基礎設施服務功能和標準，為居民交通出行提供更加便捷到交通設施和出行服務。加大公共自行車建設力度，增加公共自行車租車點和停靠點，為綠色出行發揮積極作用。要發揮高速公路的輻射效應，加快建設新城、重要鄉鎮和重點功能區與高速公路聯絡線，構建城鄉一體的快速交通網絡，建立懷柔、密云、延慶、平谷等遠郊新城到中心城區的快速軌道交通聯系，實現“區區通軌道”。促進交通疏解與產業轉移、人口均衡分布的一體化、協同化發展。圍繞中心城擁堵區域，加大城市微循環道路建設力度。

(二)認真總結應對“7·21”強降雨搶險救災的經驗教訓，加強排水管網等基礎設施建設。根據世界城市標準，提高基礎設施建設標準，加強現有設施的檢查、更新、維護和建設，淘汰落后的基礎設施，采用現代高端技術完善基礎設施裝備，在供水、排水等基礎設施領域保障安全、快捷、高效，提高供水、排水重大安全事故的預警能力。要進一步健全供水基礎設施保障體系，加強防洪減災等安全基礎設施建設，加強極端天氣監測預警，提高協統應對和應急處置能力。

(三)以綠色、低碳、宜居、生態作為中國特色世界城市建設的基本理念，大力發展新型能源環保設施建設。以建設綠色低碳的世界城市為基本理念和戰略要求，大力發展太陽能、風能等清潔可再生能源，加強能源的集約化利用，加強對傳統資源能源消費模式的轉變和能源結構的轉型。加強環衛基礎設施建設，提高垃圾處理能力，促進北京世界城市建設。樹立節能減排意識，倡導低碳生活和低碳消費模式，減少對能源的消耗和依賴，提高能源利用效率，促進北京轉型與綠色發展，建設低碳的世界城市。此外，基于北京霧霾天氣的頻發和影響，應該從轉變和優化能源結構等層面加大能源低碳化治理，降低燃煤總量，加強大氣污染治理，完善空氣質量監測體系，制定城市大氣污染治理的有效政策措施，加強環境治理和低碳發展的合作互動機制，有效提升和改善空氣質量［6］。

(四)借鑒世界城市基礎設施建設的成功經驗，加快城市科學規劃，堅持市場機制引入，建立多元化投入和運營機制，提高基礎設施建設運營效果。發達國家和地區的城市基礎設施建設在“以政府為主體，以市場為導向”的基礎上，出現了BOT、TOT、ABS、PPP 等項目融資方式［7］。立足北京市基礎設施建設現狀和問題，以打造世界城市和全國文化中心為目標，引入世界城市在基礎設施建設的市場化機制和模式，堅持政府科學規劃、市場運作、多元投入原則，建立基礎設施建設的多元化、多渠道投資機制。要充分發揮政府在基礎設施建設中的重要作用，以資源承載力、環境承載力等為評價標準進行城市科學規劃［8］，按照世界城市基礎設施建設標準，加強基礎設施建設資金保障，履行和承擔基礎設施建設中的政府應有的職責，加大投入、保障安全、加快建設。利用市場化手段，支持民營部門進入基礎設施產業，消除政策壁壘和體制障礙，拓寬社會資本進入渠道和途徑，引入市場競爭機制，研究民間資本參與的相關配套政策和具體的實施方案，為構建多元化的投融資機制出臺更加具有操作性、推廣性的政策措施。發揮好金融在基礎設施投資和建設中的作用，積極探索新的基礎設施建設融資渠道和合作方式，提高建設力度和運營效益，助推北京建設中國特色世界城市。

［1］高敏，李紀宏.北京與世界城市基礎設施管理運行比較研究［J］.管理學家，2011(12).

［2］劉冕.2012年內北京市建設110 項交通基礎設施［N］.北京日報，2012－08－29.

［3］王東亮.本市2012年冬季供熱準備就緒提前供熱將進行氣象會商［N］.北京日報，2012－10－17.

［4］北京農村基礎設施存在薄弱環節［N］.北京晨報，2012－7－26.

［5］蘇民.未來五年北京基礎設施將更加完善［N］.經濟日報，2011－12－5.

［6］王斌，蒲曉磊，郝斐然.北京人大要求加強首都排水管網等基礎設施建設［EB/OL］.(2012－07－26).法制網.

［7］吳鳴，陳瑩瑩.城市基礎設施項目融資模式的探討［J］.工業技術經濟，2010(2).

［8］沈陽，周珂.城市基礎設施規劃建設的可持續化發展思考［J］.城市規劃學刊，2008(Z1).