政府購買服務探路

朱靜

在國務院公布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以后，地方在探索政府向社會力量購買服務的實踐中，有了指導方向。其實近年來，一些地方對政府購買服務的工作有了不少的探索和嘗試，只是在一些細節(jié)和主體界定中比較模糊。如果僅從《指導意見》來看，并不能給出一個適用于全國的統(tǒng)一標準。

因此，要想在大規(guī)模的政府購買潮來臨之前做好應對，還需要解決一些實際問題。

為此，記者采訪到中國政法大學政治與公共管理學院教授呂芳，她曾專門對政府購買服務進行過深度研究。

現(xiàn)狀不容樂觀

《新理財》：您好，請問中國最早的政府向社會組織購買服務是在什么時候？我國政府購買公共服務的現(xiàn)狀是怎樣的？

呂芳：中國地方政府購買社會組織的公共服務的最早實踐始于近20年前。1995 年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局、浦東新區(qū)社會發(fā)展基金會、上海基督教青年會和羅山街道辦事處委托上海青年會管理“羅山市民會館”。羅山會館是一個集社區(qū)教育、社區(qū)文化、救助服務、體育健身、衛(wèi)生保健等社區(qū)功能為一體的市民休閑和社會交往場所。這是中國最早的地方政府向社會組織購買服務的實踐。

對于各地方政府購買社會組織服務的實踐活動，我總結(jié)歸納了一下，大致呈現(xiàn)出這幾個特點：第一，政府購買服務的分布領域較少，主要分布在新興公共服務領域；第二，購買服務可以分為購買服務項目和購買崗位兩種形式。我國地方政府購買服務大多為購買項目，少數(shù)是購買社工崗位。購買服務大多是實行契約式合同管理，少數(shù)采取憑單制。第三，購買公共服務的資金來源主要是財政專項資金和福彩公益金，也有部分地方政府只支出場地和管理運行費用；第四，政府購買服務大多為依賴關系非競爭性購買或獨立關系非競爭性購買，獨立關系競爭性購買的只是極少數(shù)。承接公共服務的社會組織大多是政府下屬的事業(yè)單位、群眾團體，只有少數(shù)是自下而上的社會組織。因此，這種購買服務易導致社會組織在資金上依賴于政府部門，其活動也受制于政府部門，缺乏獨立性。

《新理財》：現(xiàn)階段，政府購買服務所呈現(xiàn)的特點是什么？

呂芳：目前我國的政府采購內(nèi)容呈現(xiàn)出“三高三低”的特點：一是政府采購中，購買貨物和工程的比例高，購買服務的比例低；二是政府購買服務的過程中，購買面向政府的行政后勤和輔助性服務的比例高，而購買面對社會和公眾的純公益性公共服務的比例低；三、在政府購買公共服務的過程中，購買養(yǎng)老服務、社區(qū)公共服務、扶貧服務、社會工作服務等比例高，而購買教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、防災減災、科學研究等傳統(tǒng)公共服務的比例低。個別地區(qū)在城市管理、治安巡邏等領域?qū)嵤┓胀獍瑢嵤┻^程中引發(fā)了許多爭議。

實踐中的爭議

《新理財》：在我國各地方政府外包服務的實踐過程中，也出現(xiàn)了一些爭議性問題，這表明，我國對于政府購買服務的一些基本理論問題沒有厘清。公共服務外包到底適用于哪些領域？哪些服務可以外包，哪些服務不可以外包？

呂芳：購買服務過程中，爭議性問題比較多，典型的有“西鄉(xiāng)模式”和“邵東模式”。

這些案例的特殊之處在于，政府購買的不是公共服務，而是城市管理、治安巡邏、國有土地巡查管理等社會管理事宜。而政府的職能既包括“公共服務”，也包括“社會管理”，即使是同樣一種職能，也可以分為核心職能與邊緣性職能，也可以細分為若干組成部分。例如，治安管理可以分為內(nèi)部通訊、預防性巡邏、交通控制、停車場管理、拖走違章停放的車輛、看守所的管理、警察的培訓、警車和維修保養(yǎng)等性質(zhì)完全不同的組成部分，有的需要政府直接生產(chǎn)，有的可以采購，這些不同性質(zhì)的服務需要精細化地分類，并通過不同的制度安排來生產(chǎn)，采用不同的方式來提供。

《新理財》：公共服務外包真得能夠節(jié)約財政資金和提高效率嗎？

呂芳：對于企業(yè)而言，選擇是由企業(yè)組織生產(chǎn)還是外包給其他企業(yè)生產(chǎn)，主要考慮的是交易成本的問題，哪種生產(chǎn)方式能夠減少交易成本，就選擇哪種方式生產(chǎn)。但是，政府提供公共產(chǎn)品和服務，除了公共產(chǎn)品本身的特性之外，還要考慮公平等問題，即除了效率之外，還要兼顧公平等問題。例如，英國民營化后的鐵路縮減了三分之一左右的線路，相對偏僻地方的居民就無法享受到鐵路帶來的服務。這對于他們而言是非常不公平的。因此，一項公共服務，是否由政府直接生產(chǎn)還是由政府購買服務，既要考慮交易成本（比如說，服務是否可以易于測量，服務是一次提供還是多次提供等）的問題，也要考慮公眾的滿意度、公平等問題。

即使選擇了政府購買服務，現(xiàn)實中是否就能夠節(jié)約財政資金，還取決于市場的競爭性。一般而言，規(guī)模越大的生產(chǎn)商、越是勞動密集型部門、供應商之間的競爭越激烈，合同外包的成本就越小。比如，國外有一些研究表明，在同一地方政府的不同社區(qū)中，居民固體垃圾收集分別由政府部門內(nèi)部生產(chǎn)或社會組織服務外包，結(jié)果是服務外包的成本要低于政府內(nèi)部生產(chǎn)；此外，競爭性招標機制下的生產(chǎn)成本要低于仍然由原來的供應商繼續(xù)生產(chǎn)的成本。目前，國內(nèi)類似的實證研究還比較少見。

政府向社會組織購買服務的前提是社會組織能夠高效率地提供高質(zhì)量的服務。只有在競爭充分的前提下，政府服務外包才能有效節(jié)約成本。現(xiàn)在國內(nèi)的地方政府購買公共服務大多是非競爭性購買。原因在于社會組織不但數(shù)量少，而且許多社會組織不具備承接政府大規(guī)模的公共服務的能力。如果社會組織承接公共服務的能力不強，公共服務的提供者之間還沒有形成一個良性競爭的環(huán)境，那么外包的公共服務容易被一些社會組織壟斷，因此，公眾無法通過社會組織間的競爭得到質(zhì)優(yōu)價廉的服務。那么，隨之而來的問題是，在這種情況下，是否仍然需要推行政府購買服務？在我國建設“服務型政府”的過程中，由于政府資源有限，福利多元化是我國政府迫不得已的選擇。因此，從“政府直接提供”到“社會志愿提供”這個譜系中的任何一種公共服務供給方式，只要能解決中國某一部分人的公共服務供給的問題，就值得倡導。各地方政府通過向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務、資金補貼、培育孵化等政策支持社會組織發(fā)展，這些實踐都值得鼓勵。社會組織在這些專項政策的支持下，將會得到更多資源和更大發(fā)展空間，數(shù)量增加，能力提高。通過政府購買服務培育社會組織，這是改變“弱社會”的主要途徑之一。

缺乏保障

《新理財》：盡管政府購買服務是大勢所趨，但為什么政府購買服務還是不盡如人意？老百姓還是不買賬？

呂芳：在政府購買服務中，至少有三個主體，政府、公眾和社會力量，政府對公眾是一種長線責任，而政府和社會力量是一種契約關系，社會力量對公眾是一種短線責任。老百姓不滿意，不是因為政府購買服務本身，而是對社會力量提供的服務不滿意。我國處于一個全面低福利向福利國家轉(zhuǎn)變的過程中，以前“單位制”下單位提供的福利逐漸消減，而政府供給的服務覆蓋面少，又不完善。因此，一方面，要通過購買服務等培育社會組織，提高其供給服務的能力，形成公共服務的“合作生產(chǎn)”，另一方面，則要提高政府的合同管理能力，加強政府對購買服務流程的監(jiān)管。

《新理財》：地方政府在購買服務時，會不會滋生權(quán)力尋租的空間？

呂芳：如果政府購買服務過程沒有一個完善的監(jiān)管程序，如果政府缺乏合同管理的能力，那么政府購買服務就和政府采購工程、貨物一樣，都可能會滋生權(quán)力尋租的空間。

因此，就要重視政府在采購服務中的規(guī)范與監(jiān)管作用。一、完善立法，為公共服務的合同外包提供政策保障。當前，我國政府采購社會組織公共服務面臨法律上的困境。與政府購買服務相關的法律是《中華人民共和國政府采購法》，但是，落實《政府采購法》時具體操作所依據(jù)的是財政部的《政府采購貨物和服務招標管理辦法》以及財政部國庫司印發(fā)的《政府采購品目分類表》，而其采購品目并沒有把面向社會和公眾提供的公共服務列入其中。因此，政府購買公共服務無法以現(xiàn)行《政府采購法》作為直接依據(jù)。這導致多數(shù)地區(qū)的購買公共服務沒有明確的制度依據(jù)，政府采購社會組織服務的支出也面臨財政政策限制，沒有普遍列入財政預算。二、加強政府的監(jiān)管。

《新理財》：如何能夠讓政府購買服務更加規(guī)范？

呂芳：購買服務對政府而言是一個挑戰(zhàn)，全面挑戰(zhàn)著政府的合同管理能力。在購買服務之前，政府需要對當?shù)毓姾蜕鐣枨筮M行分析與預測、政府要有采購的規(guī)劃、市場分析和預測，要為合同管理確立預算，要建立起社會組織承接項目的資質(zhì)評估機制。在購買服務時，要建立起規(guī)范、透明、公平的招投標機制。項目實施過程中建立起監(jiān)督和跟蹤機制。購買項目完成后要有透明規(guī)范的績效評估和審計機制，對社會組織提供的公共服務進行評估，對資金使用情況進行監(jiān)督。