財政補貼的前世今生

谷文

財政補貼，一個不太愿意被財政人提起的名字。

財政部部長樓繼偉曾撰文表示，在經濟、政治、文化、社會、環境等多個方面統籌發展的“包容性增長”中，政府的關鍵作用在于關注發展機會的創造，而非僅僅將注意力投向結果。

他在文章中解釋，這意味著國家適當提取財政收入，實施適當的再分配政策，主要是創造公平的發展機會，讓市場發揮資源配置的基礎性作用。這種發展途徑使得就業充分，人民的幸福感強，經濟增長率高，是可持續的。

樓繼偉強調，包容性發展要求把創造機會均等、平等發展、維護社會正義放在最為突出的位置，而這些方面往往同財政制度相關聯。所以，“財政部門既要加快自身改革，完善財稅制度，也要積極支持配合相關改革，著重建立機制，促進包容。”財政部門要加強調查研究，理清改革思路，提出發展建議。

話說回到財政補貼上，這一存在已久的財政手段，是國家財政通過對分配的干預，調節國民經濟和社會生活的一種手段，目的是為了支持生產發展，調節供求關系，穩定市場物價，維護生產經營者或消費者的利益。財政補貼在一定時期內適當運用有益于協調政治、經濟和社會中出現的利益矛盾，起到穩定物價、保護生產經營者和消費者的利益、維護社會安定，促進有計劃商品經濟發展的積極作用。但是，價格補貼范圍過廣，項目過多，也會帶來弊端。它會使價格關系扭曲，掩蓋各類商品之間的真實比價關系；加劇財政困難，削弱國家的宏觀調控能力；給以按勞分配為原則的工資制度改革帶來不利影響；不利于控制消費，減少浪費，提高經濟效益。

財政補貼是一種轉移性支出。從政府角度看，支付是無償的；從領取補貼者角度看，意味著實際收入的增加，經濟狀況較之前有所改善。也正因此，本應該是“被動”的財政補貼，也一直存在著“爭搶”的事實。

而這當然不是財政人想看到的。

歷史的必然

時間回到1953年，一只調控宏觀經濟的有形之手——財政補貼正式登上中國的舞臺。60年來，財政補貼在國民經濟和社會生活中所取得的輝煌成就有目共睹：出口退稅制度極大激勵了出口企業，我國已連續多年蟬聯世界最大出口國的席位；新農合和新農保填補了城鄉間的差距，為全國農村居民的養老和醫療筑起了堅固的屏障。而近年來，對于中小企業和新興產業、內銷產業的補貼，更是極大的拉動了整個國民經濟的動力。

也是從那個時候開始，財政補貼被客觀上分為了對國民、對企業、對產業的三種扶持方式。細分的話，從補貼同社會經濟運行過程的關系來看，可以區分出生產環節補貼、流通環節補貼和消費環節補貼；從政府是否明確地安排支出來分，補貼有明補和暗補之分；從補貼資金的接受主體來做區分，補貼可有企業補貼和居民補貼之分；從補貼對經濟活動的影響來看，可分為對生產補貼和對消費補貼兩大類；從補貼是否與具體的購買活動相聯系來分析，又有實物補貼和現金補貼兩大類。

但總而言之，從主導方面來講，國民經濟的正常運行，主要是依賴既定的經濟制度及運行機制的有規律的自動調節，保證了社會經濟能夠實現自己的主要社會目標。從反方面來講，社會經濟要實現的目標是多重的，有些目標可能居于次要位置，而既定的經濟體制及其運行機制即使十分完善，也只能實現一個或幾個主要的社會目標。財政補貼作為政府的調節手段，就不能在國民經濟的運行中扮演主要的角色。

但實際情況并非如此。我們的很多財政政策在出臺之時的設計都堪稱完美，但在實際執行過程中，卻經常“跑偏”。

財政補貼也是如此。

尷尬的現狀

在本期記者的調查中，半個多世紀以來的財政補貼制度，迫切需要一次改革。正如財政部財政科學研究所區域經濟研究室主任傅志華所說，現在的財政補貼，由于制度的改革和完善沒有跟上等等原因，已經在很多地方存在著尋租空間，或者說是漏洞。

“說得嚴重一點，現在的財政補貼制度，已經是千瘡百孔了。”他不無遺憾地表示。

廣東省財政科學研究所所長黎旭東表示，由于財政對于企業的補貼資金在極長的一段時間內只被定義為一種“照顧性支出”，主要是針對納稅人由于客觀原因在生產經營上發生臨時困難而無力納稅所采取的照顧性措施。目的在于扶植國家希望發展的虧損或微利企業以及外貿企業，以及國民經濟各部門的發展保持基本平衡。而這種支出又缺乏監管，一方面國家損失了大量的稅收收入，而企業對這筆資金的使用卻漫不經心，效益極差；另一方面給企業的尋租行為提供了可乘之機，企業依賴思想日趨嚴重。甚至可以說已經積重難返。

這還僅僅是從企業補貼方面問題的冰山一角。更大的問題出在我們的“無差別補貼”上。中國人民大學鄭風田教授表示，農業補貼的這種廣域的財政補貼，已經從根基上就存在著問題：如果補給全民，那么分到每個人頭上的錢，可以說是毫無作用；如果集中分配，又存在著分配不均的問題。也又會出現新的政策尋租空間。

那么歸納一下的話，現在的財政補貼制度存在的問題主要有兩種：第一，分配均衡問題；第二，廣域分配的指向性問題。

難改的未來

即使知道了財政補貼存在著這些明顯的問題，但事實上，這些問題并不容易解決。

第一，以廣域農業補貼為例，傅志華表示，這些補貼解決的方式應當是補貼上移至渠道，以財政補貼平抑農業產業發展成本，而非直接補貼給農民。但也有專家表示，這種做法理論上“看起來很美”，但實際操作層面不可行。一旦取消農業補貼，所衍生出的維穩經費甚至要遠遠超過現有的財政補貼支出。也正因此，一些專家建議逐漸整合現有的“碎片化”的農業財政補貼，以溫水煮青蛙的方式，用一段相當長的時間來逐步改革現有的農業補貼。經初步估計，這一段時間甚至要長達幾十年。

第二，從企業的補貼來講，現在已經有一些地方財政引入了財政補貼的績效考核體系。但方式五花八門，結果也未必理想。有些地區甚至試著要將上一年未達標的財政補貼資金從企業手里要回來，但執行情況從實際效果來看并不好。

據此，有專家提出，授人以魚不如授人以漁。現在幾乎全國都在蓬勃建設的產業聚集區雖然飽受詬病，但從財政補貼的另一個角度來說，是一個有實效的，為地方財政“省錢”的良方。其要點在于，地方財政并不直接以資金形式參與對企業的支持，而是盡量小的影響市場規律，以稅收減免、延期、補息等方式讓企業在發展的過程中投入產出比更大。一些地方財政人表示，這種方式從實質上降低了財政的資金風險。