我國非政府組織參與社會管理的實踐和未來發展

陳 躍，李俊斌

（1.西南大學 政治與公共管理學院，重慶400715；2.西南大學 馬克思主義學院，重慶400715）

黨的十七大報告明確指出：“要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”其中“社會協同”主要指政府系統之外的非政府組織協同政府參與社會管理。黨的十七大報告充分肯定了非政府組織在社會管理中的協同作用，并且強調要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出：“要更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中作用，更加有效地提供公共產品。”這就清楚地告訴人們，在創新社會管理，提高社會管理科學化的發展進程中，必須重視和加強非政府組織在參與和推進社會管理創新中的作用。

一、對于非政府組織的理解及參與社會管理的優勢

非政府組織是社會管理系統的重要組成部分，屬于社會管理的自治層面，在社會管理和創新中發揮著重要作用，并表現出鮮明特征和獨特優勢。

（一）對于非政府組織的理解

關于非政府組織（Non-governmental Organization），至今國內外學術界和政界都尚無統一的定義。聯合國將其定義為：在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利性的、自愿的公民組織。這樣的組織一般可分為社會團體、民辦非企業單位和基金會三種類型。從全球范圍來看，非政府組織類型不管怎么界定，它們都具有顯著的共同特征：組織性，即有正式的組織人員、組織結構、組織目標、組織章程、組織制度、組織行為方式和組織活動，臨時性的非正式的或隨意性的聚會群體不包括在其內；非政府性，即以民間的形式出現，不代表政府或國家的意志，在體制上不附屬于政府組織系統，既不是政府的組成部分，也不受制于政府；非政黨性，即不謀求國家政權或其它任何政治權力，不介入政治權力之爭；非營利性，即不以獲取利潤為導向，即使進行盈利性經營活動，但所獲利潤也不分配給成員個人，而是將資金用于扶助其所從事的公共服務或公益事業的發展；自治性，即在法律框架下擁有實施自主管理的權利，不受外部力量的干預和控制，有獨立自主的判斷、決策和行為的機制與能力；志愿性，即成員招募及組織活動過程中，都體現志愿的原則，不受任何強制力的作用，成員志愿參加組織的項目及其管理活動，幫助組織實現目標和達成使命。

（二）非政府組織參與社會管理的獨特優勢

非政府組織作為一種社會自治組織，既不同于政府行政化手段的管理模式，也有別于市場利潤化目標的管理模式，在參與社會管理過程中具有獨特的不可比擬的優勢。

1.組織動員優勢——動員整合社會資源參與社會管理。首先，非政府組織能募集人力資源參與社會管理。非政府組織動員募集方式既不同于政府強制關系，也不同于市場交換關系，而是基于社會成員對非政府組織的合法性認同和志愿精神基礎上的一種“信托”關系，所以能夠更加有效動員和整合組織成員、公眾開展社會活動。尤其能調動和利用閑置或未能充分利用的社會人力資源，為弱勢群體（如失業下崗人員、老殘病弱人員、留守兒童等）爭取社會關注和提供社會救助。其次，非政府組織能募集資金參與社會管理。通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款和接受各種社會捐贈，為組織參與社會活動提供物質保障。再次，非政府組織能夠形成社會管理的凝聚力。從社會凝聚力生成模式來看，傳統社會凝聚力主要表現為“自然性團結”和“政治性團結”，但隨著“單位人”逐步向“社會人”轉型，現代社會凝聚力必然更多表現為“社會性團結”。非政府組織是形成“社會性團結”的重要依托，能有效組織和凝聚不同利益群體參與社會管理，在全社會公益性目標共識引領下統一開展組織活動，形成促進社會和諧穩定發展的合力。可以說，“非政府組織在謀求經濟公平和社會正義、維護整個社會整體利益乃至全人類共同利益的旗幟下開展活動，這使他們成為一種道義性社會組織力量。”［1］

2.治理效率優勢：彌補政府社會管理的功能不足。首先，非政府組織可以填補市場和政府的角色空缺。市場在社會資源配置上有天然的基礎性優勢，但市場手段無法兼顧社會公平。政府在社會宏觀調控和社會管理上有天然的政治優勢，然而任何政府提供公共產品或公共服務的能力都是有限的。這就陷入了美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德所闡釋的“市場失靈”（Market Failure）和“政府失靈”（Government Failure）現象，客觀上必然呼喚“第三方”力量參與社會治理，彌補市場與政府的不足。非政府組織“具有規模小、靈活機動和能夠利用基層的活力等優點，因而較為理想地適合于填補由國家的不足所帶來的空白”。［2］非政府組織的特點和優勢，使它們在不同程度上能夠代替市場和政府解決許多社會問題，尤其能夠在社會管理的一些傳統領域和空白領域從事市場不愿做或政府不方便去做的事情，其提供公共產品和公共服務的效果往往比市場和政府更好。其次，非政府組織能夠提供專業化社會管理。由于政府側重關注國家全局性與整體性的社會問題，面對社會事務日益復雜化、技術化和精細化的傾向，政府行政人員的“專業性”管理能力經常顯得不足。而非政府組織側重關注較為微觀領域的社會問題，大多以解決某種專業化社會事務作為組織存在的方式和目的，屬于針對性較強的“專業性團體”，代表涉及社會發展具體領域的各種專業權威。這種專業性使其能夠針對某一地區、某一領域、某一問題的社會事務，有著敏銳的洞察能力、超前的預見能力、科學的決策咨詢能力和扎實的服務能力，這樣便大大降低了社會管理的成本，提高了社會管理的效率。

3.利益協調優勢——暢通訴求渠道與化解社會矛盾。我國正處在“既是黃金發展期，也是矛盾凸顯期”的社會發展關鍵時期，在經濟社會高速發展的同時，社會貧富分化加劇和社會利益矛盾錯綜復雜，導致社會治理成本日漸增大。“在貧富之間存在巨大鴻溝的社會里，正規的利益表達渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是時而采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲。”［3］為了緩解社會張力，避免社會轉型容易出現的“社會斷裂”和“社會碎片化”現象，迫切需要建立一種組織化的協調機制，來表達和維護社會群體的利益訴求。國際社會治理實踐經驗表明：“非政府組織是公民與政府之間的中介和橋梁，既能夠合法、有序地表達不同群體的意愿，也有利于形成和擴大社會共識，使更多的社會成員認同、接受新的社會規則，幫助政府擴大有效的制度供給”。［4］非政府組織在暢通利益訴求渠道、緩解社會矛盾方面起到了不可替代的作用。首先，代表所屬利益群體下情上傳。與政府相比，非政府組織能更直接、全面地了解社會各階層的不同需求，通過及時集中地反映和表達民眾的利益訴求，使政府找準公眾最迫切需要解決的問題，從而影響政府公共決策走向，推進決策的科學化和民主化，增進民眾對政府的理解、認同和支持。其次，把黨和政府的方針政策上情下達。非政府組織在保持獨立性的同時，又與政府保持著密切關系，能夠及時把黨和政府的方針政策傳達到社會民眾，使其貫徹執行和落實，從而降低了政府管理成本。再次，促進不同利益群體協調和對話。非政府組織能夠通過非正式的溝通渠道，在不同社會階層或利益群體之間、民眾與政府之間形成一條雙向互動的“緩沖帶”，化解社會群體之間、民眾與政府之間的對立情緒甚至對抗行為，從而疏導緩解社會分化和變革所帶來的沖突和壓力。

4.社會監督優勢——對政府社會管理行為構成強有力的制約。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。因此，政府代表著一種公共權力必須接受社會監督，使政府的權力和行為在陽光下運行，才能保證社會公眾賦予的權力不被異化。政府行為除了要接受同體監督即政府內部監督，更要接受異體監督即政府以外的社會監督。實踐證明，分散的單獨的社會個人難以形成有效監督政府行為的影響力，而有序組織起來的社會團體能夠形成監督政府行為的制約力。非政府組織大量成長起來后，政府開始受到來自外部的制約。一些非政府組織在發現本地或本部門的政府政策明顯不合理或違反國家法律后，有組織地發動社會民眾抵制這些政策，不斷向政府施壓，迫使政府改變原來的政策。非政府組織越是強大的地方，政府的壓力就越大。［5］社會監督賦予政府行為壓力，有助于推進政府“良政”建設和實現社會“善治”目標。因此，“無論是地方還是國家，NGO 作為可持續發展的角色，將是政治發展的關鍵，并將最終導致民主化。”［6］非政府組織的社會監督功能主要表現在：推進政府決策的科學化和民主化，敦促政務信息的透明公開，防止政府在某些領域的壟斷權力，監督政府權力不被少數強勢利益集團所享用，防范政府權力腐敗和尋租，要求政府主持社會公平正義，促進政府重視社會建設和健全社會管理制度等。非政府組織對政府的社會管理行為實施監督，有助于政府樹立責任、服務和廉潔的形象，提升政府進行社會管理的威望。

二、非政府組織參與社會管理的現實困境

近年來，我國非政府組織發展迅速，社會管理功能與優勢日益彰顯。但從總體上講，非政府組織發展仍然面臨著一系列的困難和問題，嚴重制約了非政府組織參與社會管理的作用發揮。

（一）法律法規滯后，合法性地位缺乏

新中國成立后特別是改革開放以來，我國先后頒布了《社會團體登記暫行辦法》（1950）、《基金會管理辦法》（1988）、《社會團體登記管理條例》（1989）、《外國商會管理暫行辦法》（1989）、《社會團體登記管理條例》（1998修訂）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998）、《中華人民共和國公益事業捐贈法》（1999）、《基金會管理條例》（2004年）等一系列有關非政府組織的法律法規，這些法律法規構成了非政府組織發展的法制框架和法制環境，在一定程度上促進了非政府組織的發展。但目前對于非政府組織的管理，主要依據行政條例和行政規定來進行，不少非政府組織領域完全處于法律空白狀態，出現了“法律真空”地帶，致使非政府組織發展缺乏法律保障，制約了非政府組織參與社會管理。從總體來看，我國非政府組織立法滯后表現為：缺乏一般性法律，或者說管理非政府組織的母法，對非政府組織的主體、資格、行為、財產、責任、監管方面缺乏統一規定和監管；在現有的法律框架下，不同法律法規之間存在一定程度的矛盾和沖突；目前還沒有專門針對非政府組織的稅收制度；非政府組織的一些現行管理條例缺乏操作性和針對性，一些管理條例已經較難適用現實中非政府組織的管理。［7］這種法律狀況，使政府既對非政府組織缺乏應有的培扶措施，又對非政府組織缺乏有效監管手段。

（二）自身建設水平低，社會服務能力不強。

非政府組織自身建設水平低，是制約其社會服務能力的直接因素。一是非政府組織的人力資源較薄弱。根據民政部2008年底的統計數據分析來看，非政府組織人才結構狀況如下：文化程度方面，大專以上的約占27%；年齡結構方面，35歲以下的人占僅占31.1%，36～45歲的人占41.6%，46歲以上的人達27.3%；從業資格方面，在41.37萬人中僅有5907人取得了助理社會工作師、社會工作師等相關資格，所占比例約為0.1%。［8］由此可見，非政府組織人員文化素質偏低、年齡結構相對老化、專業化水平還很低等人力資源問題比較突出，必然制約其提供高質量、高效率的社會服務。二是非政府組織的內部制度不完善。我國非政府組織在發展過程中普遍存在組織機構不健全、內部治理結構不合理、組織運行機制不規范等問題。主要表現為：工作普遍缺乏計劃，或是有計劃但不切實際或不具體；有關信息檔案沒有建立或不規范，工作缺乏基本的底數和基礎；缺乏民主管理機制，沒有按照章程或規定形成基本的決策及管理制度，主要憑借發起人的權威以及人格魅力實施決策管理；缺乏有效的工作規范和制度，隨意性很大；經營理念不科學，經費保障能力差；財務管理基本上無法可依，普遍存在財務問題。［9］這些問題制約了非政府組織實現自我治理和參與社會管理。三是非政府組織的利益表達不充分。“非政府組織作為獨立或相對獨立于政府的社會自治組織，本質上是一種利益表達、利益實現的工具。”［10］但我國大多數非政府組織在組織人事、組織形式、管理體制和活動經費等諸多方面都從屬依賴于政府，自身建設機關化、行政化傾向嚴重，難以真正成為社會利益訴求凝聚和表達的組織依托或代言者，最終不能獨立地、自治地發揮社會管理作用。

（三）政府支持有限，可持續性發展困難

我國雖然日益重視非政府組織的發展，但現階段政府的支持力度還不大。一是注冊登記限制。雙重管理體制嚴重阻礙了非政府組織參與社會管理的機會，而實際上很多無法正式注冊登記的非政府組織往往以“潛水”的方式存在，所以非政府組織的真實數量遠遠超過民政部門發布的官方統計數據，但這些“潛水”式的非政府組織由于缺乏法律保障和政府支持也難以發揮作用。二是財政資助不足。資金短缺是我國非政府組織普遍面臨的首要難題，已成為制約非政府組織發展的瓶頸。清華NGO 研究所問卷調查結果顯示，資金不足是我國絕大多數非政府組織反映的最突出問題。這種問題根源在于，長期以來我國現代化建設的重心放在經濟建設上，而相對忽視社會建設的投入。同發達國家如美國相比（見表1），可以看出我國在社會管理和公共服務上的財政支出比例偏低。［11］政府資助理應作為非政府組織的重要資金來源，但我國對非政府組織資金支持力度有限，并且普及面也相對狹窄。據統計，2008年我國全國性社會團體所獲得的政府資助收入僅占總收入的13%左右，遠低于世界39國政府資助占社會組織收入36%的平均水平。［12］三是優惠政策不均。政府采取選擇性支持和選擇性限制相結合的方針，對不同類型的非政府組織區別對待。比如2005年民政部將行業協會、公益性民間組織、城鄉基層民間組織和民辦非企業單位列為重點扶持對象，給予稅收、信貸、財政補助等多方面優惠政策，加快了這些類型非政府組織發展，而忽視了其它類型的非政府組織發展，這極不利于各類型非政府組織在均衡發展中形成服務社會發展的合力。

表1 中美財政支出結構比較

（四）監管機制缺失，社會公信力不強

在整個社會結構系統中，除了一般可能出現常見的“市場失靈”和“政府失靈”現象之外，由于非政府組織發展還不完善，同樣不可避免地存在不適應社會管理創新要求導致的“志愿失靈”（Voluntary Failure）現象，有時甚至出現“公益腐敗”問題。這使得非政府組織的社會公信力大打折扣，直接影響到非政府組織籌集社會資源參與社會管理。因此，必須強化對非政府組織的監管，以拯救非政府組織的公信力危機。目前我國還沒有建立起有效的非政府組織監管機制。一是政府監管缺位。在雙重管理體制下，政府監管呈現“管理權限大、管理能力弱”的特征，登記管理部門及業務主管部門未能進行有效的監管，登記管理部門沒有專門的非政府組織管理機構，而業務主管部門也不愿或不能參與管理非政府組織，使得有些非政府組織處于缺乏監管的狀態。二是社會監督不力。沒有形成具有獨立性的專門針對非政府組織的第三方監督力量，媒體對非政府組織的監督力度和作用有限，公眾對非政府組織的監督也缺乏制度化的渠道。在監督機制不健全的情況下，一些非政府組織因社會責任的缺失和利益的驅動，背離公益性宗旨，違背非營利準則，追求功利主義價值取向，出現了非法集資、私分財產、挪用捐款、侵吞善款、利用欺詐手段奪取社會資源、參與尋租和腐敗等現象。這些現象發生和曝光之后，既挫傷了社會公眾投身公益組織活動的熱情，又使非政府組織及其活動的公信力喪失。由于非政府組織公信力受損，當社會公眾在遇到問題或有志于公益事業時，幾乎就不愿或不敢去考慮非政府組織，而更傾向于尋求政府幫助或參加政府活動，這就直接影響到非政府組織獲得服務收入和社會捐助，使得非政府組織的運轉舉步維艱。

三、非政府組織參與社會管理的路徑選擇

針對目前我國非政府組織發展面臨著一系列的困難和問題，我們必須正確引導和加強非政府組織建設，以充分釋放非政府組織參與社會管理創新的主體潛能。

（一）完善非政府組織發展的法律體系，提高參與社會管理的合法性

1.樹立權利本位立法理念。“中國非政府組織的培育必須注重增強其獨立性、自治性和社會公益性，使之成為獨立的社會管理主體。”［13］因此，必須轉變非政府組織的立法理念，由管理控制理念向保障權利理念轉變，在立法中要充分體現公民結社自由的原則，體現對非政府組織社會自治能力的培育，切實保障非政府組織享有自治權利，讓其自主管理內部人事和財務等事項，營造非政府組織健康發展的良好法制環境。

2.制定非政府組織基本法。針對我國沒有非政府組織法的現狀，在廣泛調研和深入研究的基礎上，制定符合我國非政府組織發展現狀和趨勢的基本法，如《非政府組織法》。基本法應明確對非政府組織的主體資格、基本性質、地位分類、權利義務、法律責任、經費來源、稅收減免、活動原則、監督管理等方面做出原則規定，以指導各項專門的行政法規。通過提高立法的權威性和統一性，從根本上解決不同法律法規相互沖突、不協調的問題，保障非政府組織的合法地位和權益，讓非政府組織的發展有法可依。

3.完善相關配套法律法規。配套建設有關非政府組織的稅收立法、競爭法等法律法規，尤其要加強政府監管立法、非政府組織內部監管立法和社會監督立法，形成一套完善的科學的全方位立體化法律監督體系。在保障非政府組織及其運作合法化的同時，加強對非政府組織的具體行為作出明確的引導規范，也為打擊非政府組織的違規、違法和犯罪行為提供法律依據。同時要增強法律規范的針對性和可操作性，搞好各項法律法規的無縫銜接，以形成較為健全的法律體系。

（二）加強非政府組織的自身建設，提高參與社會管理的有效性

1.提升人力資源水平。在人員引進上，要吸引專業化高素質人員加入非政府組織，重視發揮社會精英和高端人才在非政府組織中的引領作用，把知識分子、知名人士、專業技術人員等作為非政府組織的骨干力量，通過高質量的人力資源來保障非政府組織的肌體健康發展。在人員培訓上，建立非政府組織管理人員和工作人員的教育培訓長效機制，加強職業道德教育和職業能力培訓，提高思想政治素質和專業化服務能力。在人員考核上，要加強非政府組織從業人員的資格審查，對從業人員進行常態化績效考核，根據每個崗位對于整個組織的貢獻進行評估激勵，不斷提高員工參與社會管理的積極性。

2.完善內部治理機制。一是明確組織目標和組織使命，即社會理想和社會責任，從而吸引和凝聚社會志愿者參與組織活動，并指導和規范組織及其成員的行為；二是塑造獨立的法人主體，避免因需要從政府、經濟組織和民間捐助者等獲得資助和支持而成為附庸組織，組織建設要防止和克服行政化、官僚化傾向；三是建立合理的組織架構，科學定編、定員、定崗與定責，注重從人員管理轉向崗位管理，做到組織管理和工作流程科學化、規范化；四是健全民主管理機制，引入民主開放、權力制衡、充滿活力的現代法人治理結構，完善科學決策程序，形成民主管理風格，構建充滿活力的組織團隊。

3.增強利益表達功能。在參與社會管理過程中非政府組織具有利益訴求的整合與表達功能，即把碎片化的個體利益訴求聚集整合起來，并通過一定的渠道代表利益群體進行訴求表達。非政府組織要充分認識自身的橋梁和紐帶作用，充分發揮在社會管理中作為社會群體利益代言人和協調者的角色優勢，從而形成理性化、制度化、秩序化的社會治理新格局。

（三）加大對非政府組織培扶力度，提高參與社會管理的積極性

1.確立社會管理的地位。在重視政府的社會管理職能的同時，摒棄傳統一元化社會管理的理念，充分認識到非政府組織參與社會管理的應然作用，認同和支持非政府組織參與到社會管理中來，形成政府與非政府組織良性互動，實現對社會事務的合作協同治理，促使社會公共利益最大化，以適應經濟社會發展中公眾多元訴求的需要，達到社會治理的最佳狀態——“善治”。

2.降低登記成立的門檻。要解除束縛在非政府組織身上的雙重管理體制壓力，簡化非政府組織登記的手續、降低非政府組織成立的門檻，讓非政府組織能在一個寬松、便利的體制環境中成立和發展，使各類非政府組織能夠有機會參與社會管理。

3.拓寬資金來源的渠道。目前，國外非政府組織資金籌集方式主要有四種：一是政府補貼，包括政府直接撥款、合約和補償；二是服務性收費，即通過提供服務而收取一定費用；三是民間捐贈，包括來自個人、基金會和企業的捐款；四是外國援助，主要是來自發達國家政府機構、基金會和其它非政府組織的撥款和捐款。［14］這四種資金籌集方式對我國來說具有借鑒意義。西方國家對非政府組織的資金支持占有較大比例，我國政府也可以通過政府補貼服務、政府購買服務和政府委托經營等方式，向非政府組織提供資金支持。

4.營造健康發展的氛圍。政府要培育公民意識，塑造公共精神，形成一種“志愿、參與、奉獻、關愛、服務”的社會文化和社會心理。通過加大對非政府組織的正面宣傳力度，促進公眾真正認識和了解非政府組織對于社會建設與管理的重要意義，爭取社會各界的廣泛關注和大力支持，吸引公眾進行公益性的社會實踐，不斷擴大非政府組織的社會影響力，為非政府組織有效參與社會管理奠定良好的社會輿論氛圍。

（四）健全非政府組織的多元監管機制，提高參與社會管理的有序性

1.改革政府監管機制。要改革現行雙重管理體制，探索建立一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的非政府組織監管委員會，形成全國性的統一的、權威的非政府組織監管體系，對非政府組織行使監管職能。［15］要改革傳統的管制模式，從重視“入口”管理轉向強調“過程”監督，在充分給予非政府組織登記注冊機會的同時，加強對其組織活動過程及結果的監督和評估。要建立健全激勵機制和退出機制，對于為社會公共服務和公益事業作出較大貢獻的非政府組織予以大力扶持，對于偏離公益宗旨、服務績效低、公信力差、評估不合格的非政府組織予以問責和依法懲處。

2.強化內部自律機制。對于單個非政府組織來說，要培養自我監督意識，規范自己的行為，可以借鑒企業架構建立諸如監事會、理事會等機構來進行內部監管，保證組織活動不偏離宗旨和使命。對于多個非政府組織來說，鑒于非政府組織作為一種社會法人主體具有自我管理、自我約束、自我服務、自我發展的自治性特征，可以探索逐步成立不同類別、不同層次和不同地域的各類非政府組織聯合會或聯盟，充分發揮其同體監督的自治功能，形成合力引導規范各類非政府組織的行為，使非政府組織能在健康、有序的環境中良性運行。

3.完善社會監督機制。一方面要加強社會公眾監督，通過培養公眾的社會參與意識，增強公眾的社會責任感，暢通公眾的監督渠道，建立面向公眾的問責機制，以提高他們參與監督非政府組織的積極性和有效性。另一方面要加強社會媒體監督，通過放寬對社會媒體的限制，暢通信息公開和信息傳遞渠道，提高新聞輿論監督的力度和效率，尤其要注重引導公民充分利用網絡監督平臺，發揮網絡在暢達民意、維護權益、鞭撻腐敗的便捷優勢，及時有效地監督非政府組織的行為過程及結果。

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