從若即若離到分立制衡——對(duì)“司法強(qiáng)遷”中“裁執(zhí)分離”模式的解讀

張 斌，陳 麗，余甬帆

（上海市虹口區(qū)人民法院，上海200083）

2011年1月19日，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收與補(bǔ)償條例》），改變了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）所構(gòu)建的拆遷權(quán)力配置模式，即由“司法強(qiáng)遷”替代“行政強(qiáng)拆”①《征收與補(bǔ)償條例》修正了“司法強(qiáng)拆”的提法，而使用“司法強(qiáng)遷”的概念，因?yàn)椤墩魇张c補(bǔ)償條例》第二十八條之規(guī)定并不涉及“拆除”的問題，而只是一個(gè)是否接受房屋征收決定和是否按照該決定實(shí)施搬遷的問題。，通過司法審查權(quán)介入房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域，約束行政拆遷行為規(guī)范運(yùn)作。這一拆遷權(quán)力架構(gòu)的嬗變，理順了司法審查權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)之間的關(guān)系，開啟了拆遷執(zhí)行的“理性之門”。

一、制度演進(jìn)：房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域中拆遷執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變

（一）對(duì)《拆遷條例》《征收與補(bǔ)償條例》之檢視

1.《拆遷條例》下的“行政強(qiáng)拆”與“司法強(qiáng)拆”并存模式。20世紀(jì)90年代，我國的城市化進(jìn)程開始呈現(xiàn)逐步加速的狀態(tài)，城市中拆遷的規(guī)模和速度日益提升，為了適應(yīng)并規(guī)范拆遷工作，確保國家對(duì)城市房屋的拆遷行為有序推行，國務(wù)院于1991年1月頒布了《拆遷條例》。該《拆遷條例》實(shí)施10年后，國務(wù)院又對(duì)此進(jìn)行了修改，以保障立法與實(shí)踐的緊密銜接。

修改后的《拆遷條例》①2001年《拆遷條例》第十七條第一款規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”并未改變1991年《拆遷條例》②1991年《拆遷條例》第十五條規(guī)定：“在房屋拆遷公告規(guī)定的或者本條例第十四條第一款規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內(nèi)，被拆遷人無理由拒絕拆遷的，縣級(jí)以上人民政府可以作出責(zé)令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”中關(guān)于拆遷執(zhí)行的模式，即“行政強(qiáng)拆”與“司法強(qiáng)拆”并存的“雙軌制”模式（見圖1）。不過，在實(shí)踐中，因?yàn)椴疬w行為本身的特殊性，涉及到相對(duì)專業(yè)的知識(shí)和多方配合，因此，“行政強(qiáng)拆”的比例高達(dá)70%以上。［1］故“雙軌制”模式實(shí)際上是以“行政強(qiáng)拆”為主導(dǎo)的拆遷執(zhí)行模式。該模式以效率為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展至上，為我國當(dāng)時(shí)城市化水平的提高和城市面貌的改善作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。［2］

圖1 房屋拆遷“雙軌制”模式流程

然而，其中存在的問題也顯而易見。《拆遷條例》賦予政府較為強(qiáng)大的拆遷權(quán)力，卻沒有明確規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，加上欠缺司法審查等具有實(shí)效性的權(quán)力制約機(jī)制，使得制度設(shè)計(jì)本身缺失了公正性。［3］由此，使得地方政府和開發(fā)商在拆遷的博弈中獲得了獨(dú)門武器，一定程度上助長了拆遷暴力事件的發(fā)生，甚至引發(fā)悲劇和影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。［4］

2.《征收與補(bǔ)償條例》下的“司法強(qiáng)遷”模式。正是由于“雙軌制”模式的弊端日顯，國務(wù)院從2007年開始著手對(duì)《拆遷條例》進(jìn)行修改，數(shù)易其稿，最終于2011年1月公布了《征收與補(bǔ)償條例》。《征收與補(bǔ)償條例》第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”這一規(guī)定確立了拆遷執(zhí)行的“司法強(qiáng)遷”模式，即“單軌制”模式（見圖2）。該模式在制度層面，構(gòu)建了拆遷執(zhí)行的前置性控權(quán)制度，通過強(qiáng)化司法審查權(quán)的判斷職能，發(fā)揮其在判斷職能范圍內(nèi)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約功能，從而防止行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的濫權(quán)化傾向。

圖2 房屋拆遷“單軌制”模式流程

但《征收與補(bǔ)償條例》施行后，惡性拆遷事件仍不禁，雖然這些事件屬少數(shù)或個(gè)別，但造成了極為惡劣的社會(huì)影響。究其原因，從權(quán)力運(yùn)行角度而言，司法權(quán)較行政權(quán)相對(duì)弱小，在具體辦理拆遷強(qiáng)制執(zhí)行案件時(shí)，往往被行政意志左右和捆綁，監(jiān)督功效受到制約，甚至被架空。就行政法規(guī)的具體規(guī)定而言，《征收與補(bǔ)償條例》中“……人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”一句含義模棱兩可，到底是由法院予以執(zhí)行，還是由政府具體實(shí)施？強(qiáng)制搬遷實(shí)施主體不明確，不利于司法與行政權(quán)力邊界的厘清，并致實(shí)踐中做法混亂。鑒于目前我國司法權(quán)和行政權(quán)的配置狀況，法院本來已難以保證裁判力量，又要親自實(shí)施強(qiáng)制拆遷，其作為居中裁斷者的定位以及作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障作用勢(shì)必受到影響，司法形象和權(quán)威受損無法避免。

（二）最高法院對(duì)“司法強(qiáng)遷”模式的解讀

針對(duì)上述問題，最高法院先后發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》（以下簡稱《通知》）和《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），兩法律文件中明確了“司法強(qiáng)遷”模式下的“裁執(zhí)分離”（見圖3），以此保障拆遷執(zhí)行的依法規(guī)范推進(jìn)。其中《通知》第六條規(guī)定：“……同時(shí)，積極探索‘裁執(zhí)分離’即由法院審查、政府組織實(shí)施的模式，以更好地發(fā)揮黨委、政府的政治資源和手段優(yōu)勢(shì)，共同為有效化解矛盾營造良好環(huán)境。”《規(guī)定》第九條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。”

圖3 “單軌制”模式下的“裁執(zhí)分離”流程

《規(guī)定》勾勒出人民法院在辦理強(qiáng)制搬遷申請(qǐng)中應(yīng)遵循的“裁執(zhí)分離”模式，即法院僅就搬遷申請(qǐng)進(jìn)行法律審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般不再由法院內(nèi)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，而是由作出征收決定的政府組織實(shí)施，明確司法審查權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分離。在“裁執(zhí)分離”的模式下，由法院專司判斷職能，嚴(yán)格司法審查，政府專司執(zhí)法職能，依法履行行政強(qiáng)制執(zhí)行，厘清了司法權(quán)與行政權(quán)的本質(zhì)屬性，實(shí)現(xiàn)了司法職權(quán)的優(yōu)化和行政職能的回歸。

此外，《規(guī)定》還進(jìn)一步豐富了“司法強(qiáng)遷”模式，形成“實(shí)體與程序以及司法監(jiān)督”三位一體的功能。如《規(guī)定》第二條第一款之規(guī)定①此款規(guī)定，申請(qǐng)機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，除提供《條例》第二十八條規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書及附具材料外，還應(yīng)當(dāng)提供下列材料：征收補(bǔ)償決定及相關(guān)證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；征收補(bǔ)償決定送達(dá)憑證、催告情況及房屋被征收人、直接利害關(guān)系人的意見；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的房屋狀況；被執(zhí)行人的姓名或者名稱、住址及與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的財(cái)產(chǎn)狀況等具體情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他材料。，細(xì)化了司法審查即合法性、合理性及可執(zhí)行性的標(biāo)準(zhǔn)，并依照《行政訴訟法》的立法本意，著力發(fā)揮法院在判斷權(quán)能行使過程中的司法監(jiān)督職能，從而加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡。

二、現(xiàn)實(shí)沖突：“裁執(zhí)分離”在運(yùn)行中的困境

（一）行政權(quán)的傾向性與司法權(quán)的中立性之沖突

行政權(quán)具有鮮明的傾向性，往往來源于這樣的事實(shí)：政府總是更關(guān)心自己的行政目標(biāo)和效率。［5］因此，政府難免在自利性的作祟下，出現(xiàn)逐利的可能，尤其在房屋征收與開發(fā)等利益可觀的領(lǐng)域，更是容易出現(xiàn)非理性的經(jīng)濟(jì)行為。政府為了加快動(dòng)遷進(jìn)程，往往會(huì)要求所在地法院提前介入服務(wù)、加速案件周轉(zhuǎn)、予以裁判支持并在執(zhí)行階段派員參與，而這些做法均有違司法過程所應(yīng)遵循的中立性。一旦今后實(shí)施純粹的“裁執(zhí)分離”模式，政府便會(huì)以各種方式施壓，從而防止法院“置身事外”。受制于政府人事和財(cái)務(wù)的法院從某種意義而言，缺乏話語權(quán)和自主權(quán)，如果盲從而放棄公正底線，司法守護(hù)公平正義的職責(zé)便無以為繼。在現(xiàn)實(shí)中，司法權(quán)自身始終交織著矛盾的情緒，既試圖在中立的軌道上運(yùn)行，又小心翼翼地回應(yīng)著行政權(quán)的需求，與行政權(quán)保持著若即若離的關(guān)系。因此，有人指出，行政權(quán)的傾向性與司法權(quán)的中立性之沖突，可能造成法院因頂不住政府的壓力，使得政府申請(qǐng)強(qiáng)遷變成走過場(chǎng)，從而導(dǎo)致“行政強(qiáng)拆”中出現(xiàn)的問題，依舊可能在“司法強(qiáng)遷”中出現(xiàn)。［6］

（二）中央立法欲求統(tǒng)一與地方適法希冀特殊之沖突

由于中央與地方在施政與治理上的視角不同，導(dǎo)致兩者在法律實(shí)施上的觀念存在一定差異。中央欲求法令在全國一體推行，而地方則囿于自身利益，希冀法律適用能夠考慮具體情況。對(duì)此，拆遷執(zhí)行工作亦不能例外，中央依照分權(quán)制衡及權(quán)力配置理念，提出“法院審查、政府實(shí)施”的“裁執(zhí)分離”樣式。而地方則因各自“域情”不同，對(duì)“裁執(zhí)分離”詮釋了不同的運(yùn)行方法。

如有的地方采取“裁執(zhí)一體化”的運(yùn)行機(jī)制，即在形式上區(qū)分了司法審查權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但在實(shí)際操作中，仍是法院配合政府共同執(zhí)行，甚至由法院主導(dǎo)執(zhí)行。有的地方采取了“裁執(zhí)部分分離”的運(yùn)行機(jī)制，即由法院負(fù)責(zé)對(duì)政府的強(qiáng)遷申請(qǐng)進(jìn)行審查，審查通過后政府自行主持強(qiáng)遷，在強(qiáng)遷過程中法院既現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督又參與具體執(zhí)行。此運(yùn)作樣式仍未完全厘清司法權(quán)在拆遷執(zhí)行中的中立性質(zhì)。有的地方則采取了“裁執(zhí)相對(duì)分離”的運(yùn)行機(jī)制，即政府自行強(qiáng)遷，法院負(fù)責(zé)對(duì)政府強(qiáng)遷申請(qǐng)的書面審查及執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督，但不參與強(qiáng)遷的具體實(shí)施，該運(yùn)作樣式基本貫徹了中央“法院審查、政府實(shí)施”的理念，但增加了“法院監(jiān)督”環(huán)節(jié)，這既是對(duì)前者的一種發(fā)展補(bǔ)充，又是對(duì)現(xiàn)實(shí)的一種權(quán)宜折中。

綜上，中央“裁執(zhí)分離”的樣式，雖然在應(yīng)然層面是理性的設(shè)計(jì)，但就地方的實(shí)然層面而言，有超前之嫌，其忽略了基層司法所處的政治生態(tài)，故致各地“裁執(zhí)分離”的運(yùn)行樣式未盡統(tǒng)一。

（三）立法現(xiàn)狀紊亂與司法期望規(guī)范之沖突

1.對(duì)《征收與補(bǔ)償條例》效力的質(zhì)疑。根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；……”《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”《征收與補(bǔ)償條例》就法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)作了規(guī)定，有違《立法法》和《行政強(qiáng)制法》的法律保留原則，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)有“法”難依的窘境。

2.對(duì)《規(guī)定》態(tài)度的困惑。《規(guī)定》第九條，確立了“一般由人民政府執(zhí)行”的原則，但出于立法技術(shù)、與政府關(guān)系權(quán)衡的考量，同時(shí)規(guī)定“也可以由人民法院執(zhí)行”，為法院執(zhí)行拆遷案件留下口子。但對(duì)哪些情況屬于“也可以由人民法院執(zhí)行”并未明確，是重大疑難、涉及群體性案件，還是經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能影響社會(huì)穩(wěn)定案件？標(biāo)準(zhǔn)的缺乏極易導(dǎo)致政府單方面“一言堂”，以各種藉口“迫使”法院執(zhí)行其所選擇的拆遷案件，這將從根本上動(dòng)搖“裁執(zhí)分離”之設(shè)計(jì)本旨，也使法院陷入有苦難言的境地。

3.對(duì)立法凌亂的審視。《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。”該條之規(guī)定與《征收與補(bǔ)償條例》第二十八條之規(guī)定存在同樣的缺陷，未明確行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施主體。此外，法院審理的拆遷執(zhí)行案件共涉及三類①目前，法院受理涉拆遷執(zhí)行的案件主要有三類：一是拆遷裁決非訴執(zhí)行案件；二是拆遷裁決已訴執(zhí)行案件，即經(jīng)過行政訴訟的拆遷裁決案件申請(qǐng)法院執(zhí)行；三是拆遷協(xié)議已訴執(zhí)行案件，又稱民行拆遷已訴執(zhí)行案件，即平等主體之間達(dá)成搬遷補(bǔ)償協(xié)議，被拆遷人無故拒絕履行，拆遷人起訴請(qǐng)求判令對(duì)方履行協(xié)議內(nèi)容，依法獲得支持后申請(qǐng)執(zhí)行。，《規(guī)定》僅就第一類拆遷裁決非訴執(zhí)行案件明確規(guī)定適用“裁執(zhí)分離”模式，文意上并未包含拆遷裁決已訴執(zhí)行案件和拆遷協(xié)議已訴執(zhí)行案件，由此導(dǎo)致執(zhí)行體系不統(tǒng)一。

三、破解進(jìn)路：“裁執(zhí)分離”模式展望

（一）司法審查權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分離的具體運(yùn)行模式設(shè)計(jì)

1.分立“裁”與“執(zhí)”環(huán)節(jié)。政府依法向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行房屋拆遷裁決申請(qǐng)，法院受理后分別就合法性、合理性及可執(zhí)行性進(jìn)行審查，在法定期限內(nèi)就是否準(zhǔn)予執(zhí)行作出裁定，裁定一旦作出即法院審查完畢，予以結(jié)案。鑒于行政強(qiáng)制執(zhí)行最終由政府實(shí)施，法院僅就執(zhí)行預(yù)案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案等可執(zhí)行性內(nèi)容進(jìn)行審查，給予法律意見，不參與具體實(shí)施。對(duì)于具體申請(qǐng)執(zhí)行案件，不再編立“執(zhí)”字案號(hào)，拆遷裁決非訴執(zhí)行案件使用非執(zhí)案號(hào)，拆遷裁決已訴執(zhí)行案件和拆遷協(xié)議已訴執(zhí)行案件則編立新案號(hào)，使法院審查與政府執(zhí)行進(jìn)一步分離。法院內(nèi)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)全方位退出執(zhí)行后，出具通知、公告等執(zhí)行文書、書面告知和組織執(zhí)行環(huán)節(jié)均由政府作出。

2.嚴(yán)格把控司法審查環(huán)節(jié)。嚴(yán)格的司法審查是“裁執(zhí)分離”模式推行的先決條件和保障，因此，法院必須強(qiáng)化審查意識(shí)和責(zé)任，嚴(yán)格把關(guān)防控風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)拆遷執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行合法性、合理性、可執(zhí)行性審查，以此避免動(dòng)遷的盲目和非理性，尤其是為了政績工程而帶來的沖動(dòng)，使政府能夠比較慎重、理性地對(duì)待搬遷行為。［7］

3.逐步退出“法院監(jiān)督”環(huán)節(jié)。《規(guī)定》所明確的“法院審查、政府實(shí)施”為嚴(yán)格意義上的“裁執(zhí)分離”運(yùn)作樣式。鑒于目前地方動(dòng)遷的現(xiàn)實(shí)需要和階段性發(fā)展考慮，部分法院對(duì)于政府實(shí)施的拆遷仍以“方案審查”和“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督”的形式進(jìn)行，指稱“法院監(jiān)督”①吉林省高級(jí)人民法院、吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作的意見》，明確“人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，強(qiáng)制搬遷在人民法院的監(jiān)督下，由申請(qǐng)執(zhí)行的市、縣級(jí)人民政府具體實(shí)施”。上海市高級(jí)人民法院《關(guān)于〈條例〉施行前已取得房屋拆遷許可證項(xiàng)目所涉案件有關(guān)審判、執(zhí)行工作的若干意見》，明確“法院對(duì)政府實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行工作進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督”。，這種做法多為與政府反復(fù)協(xié)商后形成的共識(shí)。在區(qū)域動(dòng)遷集中推進(jìn)期和“裁執(zhí)分離”模式探索期，設(shè)置“法院監(jiān)督”環(huán)節(jié)具有合理性、必要性和權(quán)宜性。但這一做法，從權(quán)力制約論角度而言值得商榷。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督源自司法權(quán)的判斷本質(zhì)，即法院通過判斷職能的行使對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查，從而體現(xiàn)監(jiān)督本意，案件生效意味著法院的裁判和監(jiān)督產(chǎn)生效力。而在政府執(zhí)行階段，法院現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督并未產(chǎn)生新的判斷權(quán)，無判斷即無衍生的監(jiān)督權(quán)，這種所謂監(jiān)督其實(shí)是違背憲法的越位、越權(quán)。因此，隨著觀念和機(jī)制趨向成熟，法院應(yīng)逐步退出執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，對(duì)接中央理念和要求，真正實(shí)現(xiàn)司法審查權(quán)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在拆遷執(zhí)行領(lǐng)域的分離，逐漸減少“也可以由人民法院執(zhí)行”的例外。就現(xiàn)階段的“法院監(jiān)督”而言，在特殊情況下，法院可以到現(xiàn)場(chǎng)施行監(jiān)督甚至協(xié)調(diào)，對(duì)于執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行預(yù)案不完備、不宜繼續(xù)執(zhí)行情形的，或存有違法拆遷行為的，及時(shí)行使“叫停權(quán)”。除此之外，法院監(jiān)督僅限書面預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)審查。

（二）“裁執(zhí)分離”模式良性運(yùn)行的軟性制度保障

1.形成保障司法中立的制度環(huán)境。司法中立是平衡拆遷雙方利益、居中裁決化解糾紛的前提。但當(dāng)下，司法并不理想的外部環(huán)境和在權(quán)力體系中所處的弱勢(shì)地位，直接影響“裁執(zhí)分離”模式的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行效果。對(duì)此，在現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，應(yīng)根據(jù)《人民法院第三個(gè)五年改革規(guī)劃綱要》的精神，一方面亟需建立司法機(jī)關(guān)有相對(duì)獨(dú)立和完善的人、財(cái)、物管理機(jī)制，另一方面需要對(duì)干預(yù)司法中立的行為加以制裁和懲戒，以此保障拆遷執(zhí)行中司法審查權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.探尋法院與政府、個(gè)人三者之間的交往理性。在城市動(dòng)拆遷過程中，始終伴隨著利益沖突，對(duì)沖突的調(diào)和需要構(gòu)建多維度的交往理性，通過不同立場(chǎng)者之間的對(duì)話尋求共識(shí)，即政府、個(gè)人、法院通過對(duì)話協(xié)商達(dá)到主體間的理解，并由此保持社會(huì)一體化、有序化和合作化。一方面，法院需要不斷加強(qiáng)與政府的互動(dòng)溝通，以此厘清“裁”與“執(zhí)”分離的必要性、功能定位和權(quán)責(zé)職守，以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)既“支持”、又“監(jiān)督”、還“合作”的多重功能。另一方面，法院在依法裁判之外，還需要積極協(xié)調(diào)化解政府與被拆遷人之間的矛盾。在傳統(tǒng)“行政權(quán)”與“公民權(quán)”二元對(duì)立的視角下，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人長期存在猜疑防范，在交往過程中亦不能理性對(duì)待。［8］而具有中立性的司法權(quán)介入其中，有利于三者之間的“交往正義”，從而搭建“行政權(quán)”與“公民權(quán)”之間的協(xié)商對(duì)話平臺(tái)，促進(jìn)共贏實(shí)現(xiàn)。

3.建立民意vs.民意的矛盾緩沖帶。“司法強(qiáng)遷”替代“行政強(qiáng)拆”是權(quán)利與權(quán)力博弈的結(jié)果，也是規(guī)范行政行為、防止社會(huì)過渡期矛盾集聚的分權(quán)制衡手段。“裁執(zhí)分離”模式雖然明確了司法中立地位，但民眾與政府圍繞動(dòng)遷利益所產(chǎn)生的矛盾并未因此減少。司法審查能過濾絕大多數(shù)違法動(dòng)遷，但仍存在相當(dāng)一部分非理性居民，他們對(duì)動(dòng)遷補(bǔ)償?shù)钠谂沃狄汛蟠蟪龊侠磉吔绾驼艹惺艿姆秶@些非理性因素極易在執(zhí)行階段演化升級(jí)。因此，法院雖然退出執(zhí)行程序，但仍應(yīng)在裁判階段建立矛盾緩沖帶和隔離帶，借助第三方民意資源引導(dǎo)非理性訴求歸位，確保后續(xù)執(zhí)行平穩(wěn)落地。如在法院的司法審查過程中，創(chuàng)設(shè)人大代表、政協(xié)委員參與裁決聽證機(jī)制，建立人民陪審員參與合議庭審理工作機(jī)制，通過引入人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和民意參與，增強(qiáng)動(dòng)遷補(bǔ)償方案的可接受度和司法裁判的公信力。

4.完善相關(guān)救濟(jì)和管理機(jī)制。當(dāng)“裁執(zhí)分離”運(yùn)行相對(duì)成熟以后，法院的職責(zé)主要體現(xiàn)為事前監(jiān)督即司法審查，雖然不再參與個(gè)案事后的執(zhí)行，但仍應(yīng)積極參與社會(huì)前端管理，平衡好政府實(shí)施與對(duì)被拆遷人救濟(jì)之間的關(guān)系。實(shí)踐中，法院可以在通過一定形式明示被拆遷人依法享有的賠償請(qǐng)求權(quán)，保障被拆遷人賠償權(quán)利的知情和實(shí)現(xiàn)。在司法審查階段，法院可以就預(yù)見的與強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的問題，書面建議政府采取必要措施消除隱患或者落實(shí)必要的應(yīng)對(duì)預(yù)案，針對(duì)類案中反映的共性問題向政府提出司法建議，規(guī)范行政行為，保障后序動(dòng)拆遷工作依法有序進(jìn)行。

（三）實(shí)現(xiàn)“裁執(zhí)分離”權(quán)力配置終極目標(biāo)的立法回應(yīng)

1.確立統(tǒng)一的涉及動(dòng)拆遷案件的“裁執(zhí)分離”模式。《規(guī)定》僅就拆遷裁決非訴執(zhí)行案件明確規(guī)定適用“裁執(zhí)分離”模式，對(duì)于拆遷裁決已訴執(zhí)行案件和拆遷協(xié)議已訴執(zhí)行案件未作涉及，中央應(yīng)先從立法層面結(jié)束這種執(zhí)行體系混亂的局面，統(tǒng)一法律適用。明確后兩類案件由政府作為執(zhí)行申請(qǐng)主體，鑒于法院已在先對(duì)案件作出裁判，可僅根據(jù)政府申請(qǐng)進(jìn)行形式要件審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，由政府實(shí)施。

2.《征收與補(bǔ)償條例》升格為法律。《立法法》第五十六條第三款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”據(jù)此，為彌補(bǔ)“裁執(zhí)分離”缺乏立法依據(jù)的現(xiàn)實(shí)缺憾，保障《征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施效力，按照《立法法》的規(guī)定，待《征收與補(bǔ)償條例》經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，在法院與政府就“裁執(zhí)分離”達(dá)成共識(shí)并磨合順暢后，應(yīng)適時(shí)將其升格為法律。制定法律時(shí)，按照司法權(quán)對(duì)行政權(quán)在判斷權(quán)能范圍內(nèi)制約的原理，將“也可以由人民法院執(zhí)行”的預(yù)留性條款刪除，以徹底厘清司法審查權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的邊界，真正實(shí)現(xiàn)“單軌制”模式下純粹的“裁執(zhí)分離”（見圖4）。

圖4 拆遷執(zhí)行模式發(fā)展的三個(gè)階段

3.權(quán)力歸位理念的推廣。拆遷執(zhí)行中的“裁執(zhí)分離”模式，實(shí)質(zhì)上開啟了司法權(quán)與行政權(quán)回歸本位的旅程，且該理念已被最高法院的司法解釋所吸收和認(rèn)可。以此為基礎(chǔ)，可以探索將該理念適用于整個(gè)行政非訴案件執(zhí)行領(lǐng)域［9］，既發(fā)揮“實(shí)體與程序規(guī)范以及司法監(jiān)督”三位一體的前置性控權(quán)作用，又讓司法權(quán)、行政權(quán)各司其職，體現(xiàn)司法改革發(fā)展的方向。因此，相關(guān)立法的制定和修改應(yīng)體現(xiàn)權(quán)力歸位的精神，將非訴行政執(zhí)行案件的司法審查與行政執(zhí)行相分離，通過法律法規(guī)明確、細(xì)化和擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的權(quán)限，并吸收“非訴執(zhí)行令狀”等實(shí)踐中的創(chuàng)新形式，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行讓渡或委托。

［1］王鴻諒.裁執(zhí)分離：規(guī)范拆遷的“剎車機(jī)制”［J］.人大建設(shè)，2012（6）：36.

［2］王錫鋅.國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例專家解讀與法律適用［M］.北京：中國法制出版社，2011.

［3］楊建順.“司法強(qiáng)拆”悖論的探析［J］.中國審判，2011（1）：26.

［4］王錫鋅.司法強(qiáng)拆：挑戰(zhàn)還是機(jī)遇［J］.中國審判，2011（8）：卷首語.

［5］孫笑俠.司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別［J］.法學(xué)，1998（8）：34.

［6］陳發(fā)桂.司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制可行性審視——基于案例分析的反思與重構(gòu)［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）：3.

［7］薛剛凌.國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例理解與運(yùn)用［M］.北京：中國法制出版社，2011：208.

［8］王學(xué)輝.“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”是形式正義的進(jìn)步［J］.中國審判，2011（1）：25.

［9］張坤世.非訴行政執(zhí)行制度的訴訟化改造［J］.法治研究，2009（2）：77.