問責制發(fā)展的路徑選擇：事故導向抑或民意導向

陳玉忠，李坤軒

（山東行政學院，山東 濟南250014）

我國官員問責始于重大安全事故，確切地說，2003年“非典事件”導致兩位省部級官員被免職開啟了領導干部問責實踐的先河。從制度上看，1997年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》就規(guī)定了主要領導和重要領導對本地區(qū)、本部門、本單位出現(xiàn)問題負責任，在2001年《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》和2002年《安全生產(chǎn)法》更加明確了正職負責人對特大安全事故負責。后來發(fā)生的一系列官員問責事例大多與安全生產(chǎn)事故相關聯(lián)，以至于2009年兩辦發(fā)布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》規(guī)定了問責的七類情形，也是以事故的嚴重程度（用“特別重大事件”、“重大損失”、“惡劣影響”等詞匯來表述）作為確定問責行政層級和問責種類的主要標準。所以，我國目前的官員問責是以事故嚴重程度為導向的，換言之，事故嚴重程度決定著官員問責與否、問責的行政層級、問責的形式等，這種問責對于推動我國政府管理體制改革曾經(jīng)起到了重要的作用，尤其是以法規(guī)的形式規(guī)定了領導干部承擔的領導責任是一種突破、一種創(chuàng)新。領導責任的問責是一種政治問責，其功能在于釋放執(zhí)政黨的政治壓力、為政府體制改革的健康發(fā)展提供制度推動力。

一、問責與責任追究的關系理清

在西方國家，無論是總統(tǒng)制還是議會制政體，問責從來就不是一種責任追究形式。追究政府官員的法律責任屬于司法系統(tǒng)的使命與職責，問責的內(nèi)容是政黨的政治責任、道德責任，針對的對象是政治官員，不使用“追究”這一詞匯，以丟掉政治職位為最大的代價來承擔責任。換句話說，它是通過公共職位人選的更迭來釋放執(zhí)政黨的政治壓力，達到社會有序、政權穩(wěn)定的目的。我國實行的是有中國特色的社會主義，絕不適用西方的政治活動規(guī)則。但并不表明我們自身沒有政治壓力，當發(fā)生嚴重的社會事件時，我們也是通過處理一批領導干部來釋放政治壓力，不同方式達到了同樣的目的。這就是實行官員問責的初衷所在。我國有些地區(qū)的做法也是如此，例如香港地區(qū)實行的高官問責制，針對的就是政治委任官員。

當前，一些學者把問責歸屬于一種“責任追究”形式：“即由有關方面依照有關規(guī)定，通過一定的程序，追究那些不履行或者不正確履行職責義務的相關人員的責任，與黨紀政紀追究、法律追究構成三位一體、依次推進的責任追究體系”［1］。這種觀點值得商榷，難以理清問責與責任追究的區(qū)別，前者有時并沒有違反法律或其他強制規(guī)定，但也要被問責，就是為了釋放政治壓力；而后者更注重對違反了法律上強制性義務的責任追究，從程度上而言更為嚴厲些。實踐中，我國官員問責的某些做法用“責任追究”解釋不了，例如問責官員的后續(xù)工作安排不能用責任追究理論來解釋，已經(jīng)進行責任追究了為何還要保持原來的級別、待遇？另一方面，有些官員的某些行為已經(jīng)夠得上責任追究了，卻因“問責”被輕輕地一筆帶過，無形之中降低了責任追究的標準。把問責視為一種責任追究形式，最大的缺陷是忽略了社會公眾意見。換句話說，在“責任追究說”中，問責官員中的“社會公眾意見”也必須以上級領導或權力部門的形式表現(xiàn)出來。一旦中間信息傳遞渠道出現(xiàn)干擾，由社會事件導致的政治壓力得不到有效緩解或者說社會民意沒有一個有效的泄壓閥，極易造成不必要的社會穩(wěn)定事件。所以，事故發(fā)生后，某一層次的官員即使被問責了，深層次矛盾還沒有解決，社會質(zhì)疑、批評不斷，政黨、政府的公信力并不因此得以提高。

二、以事故嚴重程度為導向的行政問責的弊端

我國目前的行政問責主要集中在安全生產(chǎn)事故、群體性事件領域，行政問責的諸要素均與事故的嚴重程度有關，包括是否進行問責、問責的啟動程序、問責的情形、問責官員的級別、問責的形式以及問責官員的后續(xù)安排等等都與發(fā)生事故的嚴重程度具有密切的正相關聯(lián)系。有學者對改革開放以來發(fā)生的不同級別的官員問責案件加以梳理［2］，問責官員的行政層級（以去職形式為例，包括辭職、免職等）與事故嚴重程度存在明顯的相一致的關系，如圖1所示。我們把這種與事故嚴重程度呈現(xiàn)密切的正相關關系的行政問責稱之為以事故嚴重程度為導向的問責。

圖1 事故的嚴重程度與問責官員的行政層級

（一）以事故嚴重程度為導向的問責是行政權力主導的問責

1.問責的情形主要以事故的嚴重程度為導向，對民意關注程度不夠。目前問責的情形主要按照2009年中辦、國辦發(fā)布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），主要包括導致了重大損失或惡劣影響的領導行為，其中以安全生產(chǎn)事故、群體性事件為主。《暫行規(guī)定》的出臺可以說適應了我國行政管理體制改革的需要，既對2003年非典以來的官員問責實踐進行了清晰梳理，又以國家法規(guī)的形式對黨政問責這一新生事物予以立法確定。社會轉(zhuǎn)型時期，社會對安全生產(chǎn)事故、群體性事件中政府管理責任密切關注，或者每一個安全生產(chǎn)事故背后都有政府監(jiān)督不力、官員貪腐的原因所在，對黨政領導責任進行問責順乎民意、合乎人心。隨著社會的不斷發(fā)展，社會的關注焦點呈現(xiàn)四處開花的特點，凡是公權力管理缺位、越位、濫權的地方往往會激起民憤，如果不能及時予以化解，對經(jīng)濟社會的健康發(fā)展無疑會帶來負面影響。例如，跨省追捕發(fā)帖網(wǎng)民［3］、佘祥林“殺妻”被冤案［4］等等，以有限的國家賠償、追究直接責任人的法律責任等方式處理，個體的生命、十幾年牢獄之災并不能構成問責領導責任的法定情形。可以說，問責的情形主要以事故的嚴重程度作為參考，制度對民意關涉的其它情形并沒有給予足夠的重視，民憤導致的政治壓力得不到有效釋放，這對我國執(zhí)政黨的長期執(zhí)政、和諧執(zhí)政、有序執(zhí)政可能會造成不利的影響。

2.問責官員主要以事故嚴重程度為導向，問責實踐依賴行政權力。雖然以國家法規(guī)的形式規(guī)定了黨政領導干部問責的情形，問責程序啟動在很大程度上仍依賴于行政權力的自覺或上級領導的政治考量，實踐中是否啟動官員問責、問責到什么層級的領導干部還存在一定的不確定性。按照《暫行規(guī)定》要求，一方面黨政領導干部的問責依賴于行政權力推動、發(fā)展，另一方面行政權力在一定程度上又成了問責的阻礙石，這是一枚硬幣的兩面。例如，《暫行規(guī)定》第五條規(guī)定發(fā)生了特別重大事故必須問責黨政首長，按照2007年6月1日施行的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，特別重大事故標準是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故①文中為闡述方便，主要參考死亡人數(shù)。，假如發(fā)生了死亡100人的安全生產(chǎn)事故，按照規(guī)定的要求，該問責到哪一個層級的黨政首長呢？問責到縣、地級市、省級或者中央部委？實踐中，有問責到中央部委的，有問責到中央國有企業(yè)領導干部的，有問責到省級政府首長的，有問責到副省長的，還有其他做法的。具體操作中，對于嚴重程度相近的責任事故問責對象級別不統(tǒng)一、問責形式不一致的現(xiàn)象并不鮮見，直接導致了問責制度的不嚴肅性，這與行政問責依賴于行政權力的模式是分不開的。

3.問責情形主要以事故嚴重程度為參考，導致問責與紀律處分區(qū)別模糊。問責與紀律處分是否有必要的區(qū)分，這在當前還存在模糊的認識。《暫行規(guī)定》第四條規(guī)定得很清楚，二者不同。但是，實際操作中，由于問責的實施機關與紀律處分機關存在重合，程序類同紀律處分，致使問責與紀律處分很難區(qū)分。從西方國家看，問責功能在于釋放政治壓力，適應民意對政府管理的要求，所以問責官員并沒有法定的標準，政治官員更迭主要看民意的支持率，甚至議會投信任票都省略了。其實，我國實行問責的初衷也是如此，例如2003年非典時期，中央對衛(wèi)生部長、北京市長免職處理就是為了表明我國處置非典疫情的決心和態(tài)度，適應社會對政府應對非典疫情不力的指責，緩解政治壓力，從而為最后戰(zhàn)勝非典創(chuàng)造有利的社會環(huán)境。2009年出臺《暫行規(guī)定》的立意也是如此。該規(guī)定第20條規(guī)定了問責應當向社會公開，這是區(qū)別于紀律處分、干部管理制度的重要內(nèi)容，問責的內(nèi)容側(cè)重于黨政領導干部的政治（領導）責任，不是直接的法定責任。實踐中，關于問責的情形主要以事故嚴重程度為參考，導致在實際操作中與紀律處分難以區(qū)別，對于問責的健康、深度發(fā)展是極其不利的。

4.以事故嚴重程度為導向的問責對量化規(guī)定要求高，致使其功能不能有效發(fā)揮。《公務員法》規(guī)定，我國公務員領導職務分為十個層級：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。按照有權必有責、權責相一致的原則，以事故嚴重程度為導向的問責必然要求按照一定的標準對事故嚴重程度加以分類，以此對相應級別領導職務的國家公務員承擔領導責任。先不說以事故的嚴重程度對應哪一級別的領導干部合不合理，單單就按照數(shù)量遞加的方式確定問責官員的相應級別，這種模式并不適合現(xiàn)代國家官員問責的目的。以事故嚴重程度為導向的問責制度注重問責形式的法定化，對問責的情形盡可能以量化的方式加以規(guī)定，不利于問責釋放政治壓力、回應社會需求的功能發(fā)揮。

（二）以事故嚴重程度為導向的問責存在自身不可克服的制度缺陷

1.以事故嚴重程度為導向的問責，上下瞞報是常態(tài)。以事故嚴重程度為導向的官員問責，意味著事故被發(fā)現(xiàn)的嚴重程度越大，受到問責的官員級別就越高，如果關于事故發(fā)生的信息傳遞也依賴于行政一級一級上報，上下瞞報是必然的。發(fā)生在2001年的廣西南丹礦難瞞報就是典型，透水事故造成81名礦工遇難，縣委、縣政府主要領導與礦主合伙瞞報，采取非法手段，隱瞞事故、封鎖消息達半月之久，河池地區(qū)書記、專員向自治區(qū)領導匯報時也不講實話。要不是受難家屬倍感冤屈、記者百屈不撓、中央高層震怒，這個“當時被遮瞞得密不透風的南丹礦難，或許要歷經(jīng)更長時間才能捅開，甚至不能完全捅開”。［5］瞞報事件發(fā)生后，瞞報方礦主（私營者）利欲熏心作祟，基層干部參與瞞報也是其行賄拉攏的結(jié)果。事實上，在行政權力主導的官員問責體制下，瞞報不分私企國企，近日發(fā)生在山西省隧道施工造成8死8傷的事故，暴露了某些中央企業(yè)也瞞報事故真實情況。［6］可見，國有企業(yè)瞞報安全事故一樣不分上下左右、輕重緩急，這是以事故嚴重程度為導向的行政問責制本身固有的制度缺陷使然。

2.行政問責的法定化傾向與制度功能不協(xié)調(diào)。行政問責是因為出現(xiàn)社會事件而受到關注，例如2003年“非典”、三鹿奶粉、各種礦難等，刮過幾次問責風暴，但是對官員問責的制度化、規(guī)范性、制度效果還有不同的認識。如何克服行政問責的缺點，有不少學者認為應當在國家層面上就行政問責制定《行政問責法》，以此規(guī)范行政問責。就行政問責的程序來說，包括啟動程序、審核程序、救濟程序、回應社會程序等，進行完善立法是毫無疑問的，但是不改變問責的導向緯度、不對行政問責的實施路徑進行制度創(chuàng)新，行政問責的制度功能就不能充分發(fā)揮出來。例如，立法規(guī)定不了問責高級別黨政首長中事故嚴重程度的標準，很難進行數(shù)字上的量化規(guī)定，但是如果不規(guī)定的話，問責很難說能夠?qū)嵤┑轿弧Ｔ僬撸⒎ㄒ?guī)定上的標準都是最低標準，以最低標準的法律規(guī)定問責黨政首長的政治責任的內(nèi)容總有些南轅北轍。法律規(guī)定對直接責任易于把握、細化、具體，而對政治責任或者說民意的標準不太好具體或量化規(guī)定，如果單就民意的滿意加以硬性規(guī)定，易導致問責僵化而失靈。例如，2013年年初，云南省鎮(zhèn)雄政府官員在地震災難后未經(jīng)家屬同意擅自火化受難群眾尸體，從尊重逝者家屬意愿上來說，絲毫體現(xiàn)不出以人為本的行政意識，但卻無法追究法律責任，容易陷入治理困境。

三、建設以民意為導向的責任政府

責任政府往往被看作民主政體的核心特征和合法性的來源。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》已經(jīng)確定按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，積極推進我國政府行政體制改革。建設責任政府的重要路徑就是健全問責制。黨的十八大報告進一步提出要健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，推進權力運行公開化、規(guī)范化，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。這為進一步健全問責制提供了明確的要求和清晰的方向，權力運行公開化首先就要落實政府信息公開制度，讓人民監(jiān)督權力就要落實公民參與制度，這些都是以民意為導向的問責制度的重要內(nèi)容。

（一）讓人民代表大會成為整合民意的制度平臺

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要制度載體，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。黨的十八大報告指出，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用”。這為發(fā)展人民代表大會制度指明了發(fā)展方向。人民代表大會行使國家權力目標在于成為整合民意的制度平臺。十七大報告提出“逐步實行按相同人口比例選舉人大代表”、十八大報告提出“提高基層人大代表比例、降低黨政領導干部比例”莫不針對此而設。當然要達到這個目的，關鍵是協(xié)調(diào)黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的關系，過分強調(diào)某一方面都不利于國家制度的健康有序發(fā)展。近幾年，一些地方的信訪數(shù)量居高不下，公眾抗議、群體性事件頻頻發(fā)生，都說明人民代表大會制度還未真正成為整合民意的平臺，導致本應該納入秩序、和平軌道上的群眾只能通過不斷上訪來表達民意，地方領導干部疲于應對、不得已動用警察力量維持秩序，造成地方黨政、民眾兩者全輸?shù)慕逃柌豢芍^不深刻。人大要整合民意必須以其功能的有效性為前提，橡皮章蓋戳民意行不通。國家政治制度的根本必須落實到具體的實踐活動中去，唯有如此，真實、具體的民眾意見才可匯集到國家最高權力中來，政府順從民意才能獲得協(xié)商、談判的基礎。

人民代表大會整合民意還須建立健全代表與群眾聯(lián)系制度。十八大報告提出“在人大設立代表聯(lián)絡機構，完善代表聯(lián)系群眾制度”，切中問題的要害。首先，代表的間接選舉做法設置了人大聯(lián)系群眾的體制鴻溝。基層人大代表需要選民直接選舉產(chǎn)生，上級人大代表需要下級人大選舉產(chǎn)生，全國人大代表與選區(qū)選民中間隔了四五個層級，即使只隔著一個層級，信息都會被過濾掉大部分，何況四五個層級？基層群眾對全國人大代表的陌生感依然存在，陌生人不代表、也代表不了民意是必然的結(jié)果。其次，人大代表的工作兼職擠兌了必不可少的時間和精力。匯集民意、代表民意一定是個耗時費力的工作，僅僅憑借一時的加班加點是無法完成人民代表這一神圣職責的。再次，人大整合民意的過程可能是自上而下的，也有可能是自下而上的，完全沒有必要為了“整齊劃一”而人為地給民意上達設置障礙。最后，人大會議也是公開的，民眾也可以旁聽，避免把人大會議開成封閉會、宣傳會、指示會，這樣既可以監(jiān)督人大代表行使代議權，也為人大代表履職創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

（二）讓問責成為人大議程的重要內(nèi)容

合法產(chǎn)生政府是現(xiàn)代國家代議機關的一項職能，監(jiān)督政府亦是重要的職責。按照我國憲法的規(guī)定，一切國家機關由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。這就從根本上規(guī)定了黨政機關和工作人員對國家權力機關負責的政治法律原則。實踐中，由于政府承擔經(jīng)濟社會發(fā)展的重任而凸顯其重要性，相反，人大監(jiān)督則顯得虛化，不僅法律規(guī)定的監(jiān)督手段乏力，而且現(xiàn)實生活中較少運用。法定途徑監(jiān)督不夠阻礙了民意在人民代表大會上的形成與表達。阻擋不住的民意洪流總要在薄弱的地方?jīng)_垮堤壩，所以轉(zhuǎn)型時期的中國社會矛盾燃點低、易成為社會不穩(wěn)定的導火索。堵還是疏，古代的大禹治水已得到了證明，治理國家同理，疏導民意和順應民意亦是我們不斷強調(diào)和重申的政治承諾。

問責是代議機關監(jiān)督行政機關的重要手段。西方國家的官員問責是通過議會對政府的不信任投票實現(xiàn)的，這雖然不適合中國國情，但有些有益的做法可以借鑒。例如，問責應當更加重視民意而不是與人大無關，以此實現(xiàn)釋放政治壓力的目的。通過問責這一途徑實現(xiàn)正人清黨沒有什么不好。關鍵是從制度上設計人大問責政府的具體做法，這也是嚴格貫徹憲法規(guī)定的人大監(jiān)督政府所必須要求的。首先要正確處理黨的領導與人大監(jiān)督之間的關系。發(fā)揮好人民代表大會的監(jiān)督職能必須堅持黨的領導原則，這是我國長治久安所必須堅持的；同時，也必須貫徹憲法原則，即黨的意志必須通過人民代表大會的程序才能成為人民的意志，突出國家權力機關的政治地位。政府及部門的行政首長是由黨委提名，經(jīng)過人大選舉、決定產(chǎn)生，這是毫無疑問的。需要改進的是，同一位置人選至少應提名兩人，并且不分先后順序，允許被提名人以適當?shù)姆绞接枰浴案傔x”，增加人大代表直接選舉政府官員的機會，履行人大代表的神圣職責。其次，要處理好黨委與政府之間的關系。如果黨政不分，實踐中很難真正讓政府及部門向代議機關負責。權責一致，誰決策誰負責，這是建立責任政府的基本原則。再次，規(guī)范和簡化人大代表的提案程序，鼓勵和提倡人大代表聯(lián)名提案，賦予人大代表提案的職責，及時無礙地形成民意。

（三）人大問責黨政首長是健全問責的突破口

人民代表大會成為民意匯集的制度平臺，“上問下責”所帶來的問題自然迎刃而解。人民代表大會質(zhì)詢政府及法院、檢察院是憲法規(guī)定的權力，只是實踐中少有運用。以往人大監(jiān)督政府的主要形式是審議政府年度工作報告，形式意義大于實踐意義，發(fā)揮人大的權力機關的作用就必須探索監(jiān)督的新途徑、新辦法。人民代表大會在審議政府工作報告時可以就政府的整體工作進行考核，如果得票率低，政府自己都有民意壓力。人大審議的對象并不只是政府工作報告——工作文本，這種文本與政府實際形象并不完全一致，重點在于政府的工作經(jīng)過民意的考核。每年度一考核，既考慮政府工作的連續(xù)性，也避免了一屆一考核或離職考核的隨意性。

問責的對象是黨政領導干部而不是一般公務員，這是2009年兩辦發(fā)布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的重要內(nèi)容。黨的領導干部也可以成為人大問責的對象，這是貫徹“人民代表大會是我國根本政治制度”的需要，也是履行權責一致、有什么樣的權力就要負什么樣的責任的需要。地方黨委書記一般兼任人大主任，這是貫徹黨委領導的重要原則，如果有可能把黨委工作放在人大來考核也是不矛盾的，至少在形式上是尊重人民代表大會政治地位的實踐表現(xiàn)，同時也是為人大監(jiān)督政府、質(zhì)詢政府、問責政府提供了很好的表率作用。

（四）以民意推動吏治改革是問責的制度功能

人民群眾的聲音能夠通過人民代表大會表達出來，并以此主導黨政領導干部問責，可以及時順暢地釋放由轉(zhuǎn)型時期社會矛盾積聚導致的執(zhí)政壓力，為進一步出臺改革措施創(chuàng)造條件和爭取時間。同時，公民只有通過參與政治才能提高自己的能力和素質(zhì)，為積極推進我國全方位的改革開放創(chuàng)造氛圍和條件。人民代表大會問責黨政首長的制度價值并不僅限于此，按照政府內(nèi)部權力委托的原則，自然會把政治壓力傳遞到一般公務人員，而且政府還設有內(nèi)部監(jiān)督組織如行政監(jiān)察部門（黨的紀律檢查組織）、審計部門等，完全可以按照權力內(nèi)部監(jiān)督的方式完成監(jiān)督。所以，人大問責黨政首長為推動吏治改革提供了政治動力，并且給這種動力裝備了民意的合法性。

總之，以民意匯集人大，由人大問責黨政首長，由問責釋放執(zhí)政壓力、推動政府管理體制改革，有利于建立責任政府，并進一步提高黨的執(zhí)政能力建設水平，達到長治久安的目的。

［1］《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》學習問答［M］.北京：中共中央黨校出版社，2009.

［2］陳玉忠，邱麗莉.行政首問責的實證研究［J］.山東行政學院學報，2011（2）：20-23.

［3］發(fā)帖遭跨省追捕男子求職屢碰壁 稱再不反映問題［EB/OL］.（2009-12-28）.http://news.qq.com/a/20091228/000537.htm.

［4］最高法：冤假錯案難以避免 中國再審制度最嚴格［EB/OL］.（2012-11-13）.http://news.sohu.com/20121113/n357496939.shtml.

［5］杜卓軒.朱镕基批示2001年人民日報南丹礦難報道首次曝光［EB/OL］.（2011-11-08）.http://www.art child.com/Article/ls/ywmd/201111/206665.html.

［6］岳旭輝，李楠.李小鵬譴責山西隧道事故瞞報 嚴處瀆職共同作弊［EB/OL］.（2013-01-05）.http://cpc.people.com.cn/n/2013/0105/c64396 20095174.html.