雙重邊緣化:流動人口政治參與困境及其路徑選擇——基于成都市調研的思考

任振宇 石本惠

一、流動人口政治參與的概念界定

政治參與是現代西方政治學中的一個重要概念，其起源可以追溯到古希臘。對公民參與的歷史和經驗研究由法國政治學家亞歷克西斯·德·托克威爾開創，他在其著作《論美國的民主》中提出“廣泛的參與實踐在一定程度上既是平等條件的后果，也是維持這種條件的動力”的經典論述。〔1〕隨著經濟和社會的發展，對公民政治參與的研究也愈來愈多。關于政治參與的概念，國內外學者有許多論述，美國著名政治學家塞繆爾·P·亨廷頓和J·納爾遜從政治參與主體、客體、目的和影響四個方面對政治參與進行界定，他認為:第一，政治參主體應是普通公民;第二，政治參與是實際的政治活動;第三，政治參與的目的是為了對政府施加影響;第四，政治參與對活動結果并不關注。〔2〕格林斯坦和波爾斯比在《政治學手冊精選》一書中有西德尼·維巴對政治參與的定義，他們主要從政治參與目的對其進行界定，認為政治參與的目的在于“影響政府決策的行為”或者“企圖影響社會價值的權威性分配”。〔3〕

國內學者也從不同角度對政治參與進行界定。王浦邭在《政治學基礎》一書中從政治參與主體、內容、法定關系、外延和目標五個方面對政治參與進行界定。他認為政治參與主體是普通公民;參與內容是公民對于共同利益的主張行為;法定關系來看，政治參與是公民對于公共權力的政治權利、義務和責任關系;政治參與只局限于以合法手段影響政府的活動，而不包括非法行為;目標是包括所有直接間接同政府活動相關的政治生活。〔4〕

以上可以看出，雖然國內外學者從不同角度對政治參與進行界定，但始終包含了政治參與的四個基本因素，即政治參與主體、客體、途徑與目的。因此，結合學者的觀點，本文將政治參與定義為:公民為了爭取、實現和維護自己的利益，通過合法的方式和渠道參與政治生活，試圖以直接或間接的方式影響政府決策的政治行為。〔5〕該定義認為政治參與主體是公民、政治參與客體是政治生活、參與途徑是通過合法的途徑和渠道，參與目的是為了爭取、實現和維護自己的利益以及直接或間接影響政府決策。

流動人口是隨著我國市場經濟發展和城市化進程加快而出現的龐大群體。關于流動人口的定義是什么，學術界也從不同的角度進行了研究。如魏津生認為，流動人口是指在不改變其戶口登記常住地的條件下，到該常住地所在的鄉、鎮、街道范圍以外的城市 (系指建制城市的市區，不包括城市管轄的縣和縣級市)的現住地暫住的人口以及城市中來自港澳臺和國外的暫住人口。〔6〕吳瑞君從微觀和宏觀角度對流動人口進行界定。從微觀上看，流動人口是指在某一地區流入該地區但不具有當地戶籍的人口，以及具有該地區戶籍但又流出該地區的兩類移動人口。從宏觀上看，流動人口是在不改變戶籍的情況下，跨越一定地界范圍的移動人口。〔7〕從以上界定可以看出，雖然學者的定義不盡相同，但基本都強調了三個因素，即時間、空間和戶籍。綜上所述，本文將流動人口界定為，在不改變其戶籍登記所在鄉、鎮、街道的情況下，離開常住地半年以上 (以第六次人口普查的時間為依據)，并到該常住地所在的鄉、鎮、街道范圍以外的城市，從事經濟活動，從中獲取經濟利益的人群。

結合以上對政治參與和流動人口的界定，本文將流動人口政治參與定義為，為了獲取經濟利益，在不改變其戶籍登記常住地的條件下，離開常住地半年以上 (以第六次人口普查的時間為依據)，并到該常住地所在的鄉、鎮、街道范圍以外的城市，從事經濟活動的這部分人群，為了爭取、實現和維護自己的利益，通過合法的方式和渠道在戶籍所在地農村社區、居住地社區或單位參與政治生活，試圖以直接或間接的方式影響政府決策的政治行為。

二、調研對象基本狀況

隨著城市化進程的加快，流動人口政治參與的程度也逐漸成為體現我國民主政治建設的一個重要指標。流動人口積極廣泛參與政治活動，不僅有利于維護和實現自身利益，而且也能有效維護社會穩定。〔8〕但現階段由于各方面的原因，流動人口政治參與面臨雙重邊緣的危機。為了對該問題有更為深刻的了解，筆者通過深度訪談和問卷調查的方法，對120名流動人口進行調研，從側面應證流動人口政治參與的困境。

表1 受訪者性別比例

表2 受訪者年齡結構

表3 受訪者受教育程度

表4 受訪者職業分布

表5 受訪者流動年限

表6 受訪者收入水平

三、流動人口政治參與雙重邊緣化困境

(一)流動人口在流入地政治參與邊緣化:難以融入流入地政治生活

城市是流動人口主要的生活和工作地，但實際上，流動人口雖為城市建設貢獻了自己的力量，渴望融入城市生活，卻受到城鄉二元體制的限制，在一定程度上受到排斥，這對流動人口在流入地的融合造成了一定阻礙。就政治參與而言，流動人口在流入地的政治參與主要體現在參與社區選舉和參與單位政治活動。

1.難以參與流入地社區選舉。

在筆者的調研中，問到受訪者“是否參與流入地社區選舉”，有 78.4%的受訪者回答“否”，問其原因，有67.8%的回答是“沒有選舉資格”，16.4%的回答“不知道”，15.8%的回答“不想參與”。這樣的調研結果，與之前學者的研究也有不同程度的吻合。徐增陽和黃輝祥2002年在對武漢市流動人口政治參與狀況調查中問到“您參加過城市的管理嗎，比如參加社區居委會選舉，參加群防(火、盜)等”，得到的回答是:只有15人參加過，占被調查總人數的20.1%，490人沒參加過，占65.1%，回答“不清楚”和未作答的112人，占14.8。〔9〕鄧秀華在2004對湖南農民工政治參與的調研也表明，在其采訪的439名對象，這問到“是否參加所在城市社區的居委會選舉”時，回答“是”的僅有26人，占被訪問對象總數的5.9%，而剩下的413人沒有參加過所在城市社區的居委會選舉，占被訪問對象的94.1%。〔10〕

2.難以參與流入地單位政治活動。

參與流入地單位政治活動，也是流動人口在流入地政治參與的主要形式。筆者主要從流動人口是否參與流入地政治活動和是否加入相關組織兩方面進行調研。

表7 是否參與流入地單位政治活動

表8 未參加單位政治活動原因

表9 是否加入相關組織

表10 未參加組織原因

(二)流動人口在流出地政治參與邊緣化:政治參與冷漠

由于流動人口遠離家鄉，家鄉對他們的工作生活的影響度變小，因此，流動人口在家鄉參與選舉的情況并不樂觀。調查統計顯示，流動人口政治參與冷漠化現象近幾年有呈上升趨勢，真正受自主意識驅使，自愿參加國家政治生活的選舉、投票等活動的公民所占比例一直有限。〔11〕從以下的調研數據可見一斑。我們主要從流動人口參加流出地黨支部選舉、縣鄉人大代表選舉、村委會選舉和參加村民委員會四方面進行了調研。

表11 黨支部選舉參加次數

表12 縣、鄉人大代表選舉參加次數

表13 村委會選舉參加次數

表14 村民代表大會參加次數

上述數據表明，雖然村民自治為流動人口在流出地提供合法的政治參與制度基礎，但由于流動人口長期流動在外，很少有機會參與流出地的選舉、決策、監督和管理等政治活動，其中甚至有人都不知道民主選舉是如何進行的。還有一些人認為流出地的選舉與自己關系不大，所以，對流出地的政治參與相對比較冷漠。村委會選舉、縣鄉人大選舉和黨支部選舉和村民代表大會的的參選率均不高。同之前學者的研究相比，也基本吻合。學者鄭傳貴在對南昌市工作過2年以上的流動人口進行的調查顯示，在問到“是否回鄉參加村委會投票和選舉”，有高達81.7%的受訪者選擇了“沒參加過”，僅有15%的受訪者回答“參加過”。〔12〕另據鄧秀華2004年對湖南流動人口進行的調研表明，在439名受訪者中，在問到“有沒有回家參加最近的一次村委會選舉”，僅有99人回答“是”，占受訪者比例 22.6% 。〔13〕

以上數據均可表明，對流動人口而言，長期在外的工作、生活導致流出地的政治參與對他們沒有什么吸引力，顯出政治參與冷漠的特點。

(三)流動人口政治參與雙重邊緣化

從以上流動人口在流入地和流出地的政治參與狀況來看，我們認為，流動人口現階段政治參與處于雙重邊緣化。具體是指，對大多數流動人口而言，其戶籍所在地是農村，按照現行的法律法規，流動人口所能享受的政治權利是在戶籍所在地，他們理應通過參與縣鄉人大代表選舉、村委會選舉和村民自治充分實現自己的政治權利。但事實上，由于離家鄉太遠或太久，他們對流出農村的選舉、投票等政治參與積極性和主動性不高，主要體現在參與選舉的不主動。學者馬振清在其研究中指出，就政治參與的主動性和積極性而言，流動人口在兩方面的表現都不盡如人意。只有極少的一部分流動人口參與國家政治生活是受民主意識的驅使，而且也只有少部分流動人口自愿參與政治生活。缺乏政治主體意識的流動人口占了很大一部分的比例，他們把自己當做是國家和政府的附屬物，無論是參加政治學習、參與政治討論，還是參加政治活動，都是組織安排什么就干什么，組織不安排就什么都不干。〔14〕有的流動人口根本不愿意參與選舉，即使是經過動員后參選，也只不過是給領導看看，走個過場，隨便在候選人名字后劃個鉤了事。更有甚者，一些選民連過場也不想走，請人代投票，投誰都可以。面對這種情況，一些地方為了保證選民的參選率，不得不采取給參加選舉的選民發放補助的辦法。

在流入地，流動人口工作和生活的城市，流動人口非常希望能有機會參與流入地城市管理，參與流入地的政治生活，然而現行制度卻又把他們擋在了門外，他們無法參與流入城市的政治管理。他們陷入了這樣一個困境:在流出地有政治參與的機會卻不想參與，在流入地想參與政治卻沒有機會，在這樣的狀況下，流動人口政治參與呈雙重邊緣化的困境。

四、消除困境路徑選擇

(一)政府觀念轉變:從管理到服務

政府作為公共政策主體，是政治參與過程中不可少的指導主體。在我國現行的制度下，民眾的政治參與基本屬于政府主導。政治參與的過程和成效在很大程度上取決于政府對公共權力的行使。如果公共權力能夠被政府合理使用，那么，這種狀態下，政府對政治參與結果的影響就是積極和正向的;反之，政府對政治參與結果的影響就是消極和負面的。

當前政府對流動人口的管理還存在一些不足，這體現在管理制度上對流動人口的服務和保護是軟性的，而在對流動人口的管理限制上卻又是具體和硬性的。比如對流動人口相關證件的辦理、收費、檢查等等，都體現出對流動人口的管制，感受不到對流動人口的服務。這樣的管理體制使得流動人口從內心感到城市的歧視，受挫感強烈，容易導致流動人口的認同危機，達到一定程度就易使他們不是通過合法的政治參與渠道維護自身利益，表達自己的利益述求，而采取暴力等過激行為等非制度化政治參與。

政府在觀念上要有所轉變，從之前的管理觀念轉變到服務觀念。要把流動人口納入城市的管理體系，并最終消除兩個群體之間隔閡與沖突。要破除流動人口的公共服務由農村政府及其相關組織提供的舊觀念，建立凡在城市生活、工作的居民都應統一享受公共服務部門服務的機制，給流動人口以市民待遇，在醫療、保險、失業、勞保、就業培訓、兒童入學、以及相應的各種福利待遇等方面逐步實現平等，為流動人口自覺參與政治提供心理上的動力。

(二)堅持統籌原則，創新社會管理體制

隨著我國城鎮化和工業化進程加快，流動人口服務和管理成為當前社會管理的一大難題。隨著社會主義市場經濟的建立和社會生活的發展變化，傳統的管理模式已變得不再適應。因此，創新社會管理模式就顯得尤為重要。要破解該題就要加強和創新社會管理，建立流動人口服務和管理體制，使流動人口的管理從片面、臨時的管理轉向全面的常態管理。具體而言，就是要以科學發展觀為重要指導，充分了解流動人口特點并充分尊重流動人口，為流動人口提供綜合的服務和管理，實現流動人口國民待遇，為流動人口政治參與創造良好的條件。

我國現行的城鄉二元體制，造成農村人口和城市人口分別由農村和城市進行管理，而存在于兩者之間的人口就是我們所謂的流動人口。流動人口的弱勢地位不僅僅是因為其受教育程度較低，經濟地位的低下，更多的還是因為他們在流動的過程中權利既沒有得到農村社會管理體制的保護，又受到城市社會管理體制的排斥。〔15〕因此，對流動人口而言，他們的流動不僅僅是指空間上的位移，還指在我國現行體制中的游離狀態。這在很大程度上限制了流動人口享有政治參與的權利。因此，一定要堅持統籌原則，創新社會管理體制，建立把流動人口納入統一社會管理的新管理和服務機制，讓流動人口在任何地方都能享受與非流動人口類似的管理和服務。同時，還要在制度層面為流動人口政治參與提供法律保障和體制保障。

(三)積極培養政治參與文化

政治民主化建設中有一項很重要的內容，那就是參與型政治文化的培育。相關政治研究表明，只是停留在制度層面上的政治發展是不可能穩定和長久的。只有當人們在內心對政治發展所體現的價值內涵認同之后，才有可能形成相應的政治文化。由于政治文化是國家政治發展的長期積淀，因此，對我國來說，長期形成的重社會習俗、意識形態，忽略法律、法規的政治文化在當下還有很大的影響力。在全社會尚未形成良好的政治文化氛圍，政治冷漠、政治依賴和政治過激行為還在一定程度上存在。有研究表明，參與者文化水平的高低，在一定程度上與社會的政治參與程度成正比。因此，要提高流動人口政治參與意識，必須為其創造良好的政治文化氛圍。只有這樣，才能促使流動人口以積極的主人翁態度參與政治活動，提高政治參與質量。

(四)健全流動人口利益保障機制

近些年來，關于流動人口切身利益的矛盾和問題，不僅數量增加而且也變得更為復雜。因此，健全流動人口利益保障機制迫在眉睫。第一，是要在黨和政府的領導下，統籌協調各方面利益，處理好局部利益和全局利益，減少利益沖突。第二，是在公共事務的決策、執行、監督過程中，要充分考慮流動人口利益，站在公平公正的立場上，有效維護流動人口的基本利益。第三，是合理引導流動人口利益表達，完善矛盾糾紛排查和化解機制，使流動人口的合理述求得到機制的保障。第四，則是探索建立流動人口社會保障體系，完善保障流動人口基本權利的社會政策，確立平等保護與特殊保護相結合的機制，對流動人口在某些方面給予一定的政策傾斜。

〔1〕〔美〕安東尼.M.奧勒姆.政治社會學導論——對政治實體的社會剖析〔M〕.浙江人民出版社，1989.324-325.

〔2〕〔美〕亨廷頓，納爾遜.難以抉擇——發展中國家的政治參與〔M〕.華夏出版社，1989.5.

〔3〕〔美〕格林斯坦，波爾斯比.政治學手冊精選下冊〔M〕.商務印書館，1996.29.

〔4〕王浦邭.政治學基礎 (第二版)〔M〕.北京大學出版社，2006.166-168.

〔5〕杜麗紅，任振宇.西部地區農民政治參與的特點、困境及其路徑選擇——基于四川眉山市的調查研究〔J〕.四川行政學院學報，2011，(6).

〔6〕萬川.流動人口概念之我見〔J〕.山東公安專科學校學報，200l，(3).

〔7〕吳瑞君.關于流動人口涵義的探索〔J〕.人口與經濟，1990，(3).

〔8〕任振宇.流動人口政治參與問題研究〔J〕.人民論壇，2012，(3).

〔9〕徐增陽，黃輝祥.武漢市流動人口政治參與狀況調查〔J〕.戰略與管理，2002，(6).

〔10〕〔13〕鄧秀華.湖南農民工政治權益保障問題研究〔J〕.湖湘論壇，2005，(6).

〔11〕趙寶國.政治冷漠與農村民主政治發展〔J〕.寧波黨校學報，2004，(2).

〔12〕鄭傳貴.流動人口政治參與邊緣性的社會學研究〔J〕.南京人口管理干部學院學報，2004，(3).

〔14〕馬振清.中國公民政治社會化問題研究〔M〕.黑龍江人民出版社，2001.148.

〔15〕譚舒.關于建立流動人口服務和管理體制框架的構想〔J〕.天府新論，2011，(5).