以基層政府角色轉換健全群眾利益訴求表達機制——以H 縣為例

薛金禮，孫 津

（北京師范大學 政治學與國際關系學院，北京100875）

一、問題的提出

胡錦濤同志在2011年省部級領導干部社會管理及其創新專題研討班的講話中強調“要形成有效的訴求表達機制”，同時“健全群眾利益訴求表達機制”首次寫入2012年國務院政府工作報告和國家人權行動計劃（2012～2015年），這說明執政黨和政府高度重視群眾的利益訴求表達機制建設，也反映了現有的群眾利益訴求表達機制和群眾的實際需求、期望相比有很大差距，這給學術界深入研究如何健全群眾利益訴求表達機制提出了新任務和新要求。群眾利益訴求表達對象首先是基層政府，群眾利益訴求解決在基層政府，是群眾利益訴求表達機制健全的標志之一。因此，當前基層政府角色對群眾利益訴求表達的影響，健全群眾利益訴求表達機制對基層政府角色轉變的要求，以及相應的解決思路，是本文擬探討的主要問題。

二、基層政府角色對群眾利益訴求表達機制的影響

（一）基層政府的角色分析

本文所界定的基層政府指的是縣鄉（鎮）一級政府。要健全群眾利益訴求表達機制，需要弄清當前基層政府的角色，分析其與健全群眾利益訴求表達機制的關系；而要弄清基層政府角色，需要梳理基層政府開展的主要工作，從基層政府推進的主要工作大體可以看出基層政府的角色和職能。能夠比較全面地反映基層政府主要工作的是年度政府工作報告，下面以H 縣的政府工作報告為例，分析基層政府角色與健全群眾利益訴求表達機制的關系。

2012年該縣政府工作報告主要包括2011年主要工作和2012年工作安排兩部分。2011年主要工作包括縣綜合實力發展概況、推進三農工作、發展工業和第三產業、城鄉面貌、生態建設、深化改革、社會事業、社會穩定和自身建設等十個方面。2012年主要工作安排和2011年的主要工作內容大體一致，不同在于新增加了發展文化旅游產業和加強城鄉規劃的內容。通過分析縣政府工作報告，可以看出該縣政府的主要工作內容為園區建設、招商引資、重大項目、產業結構調整、發展現代農業、現代物流業、商貿業、文化旅游產業、社會事業和改善民生等工作。社會事業主要內容包括完善基礎設施、提高學生入學率、人口計生管理服務、發展文化體育事業、增加有線數字電視戶數等內容；民生工作主要包括促進就業、提高居民收入和社會保障水平，實施修路、飲水等十項民生工程。為了保障園區建設和招商引資工作，該縣完善土地儲備管理制度，提高土地經營水平，2011年實現土地出讓收入12億元，2012年計劃實現土地出讓收入13億元，而2011年地方一般預算收入8.43億元，土地出讓收入超過地方一般預算收入。［1］

財政支出的結構大體可以看出政府對各項工作輕重緩急的安排和政府的主要工作內容，從中可以看出基層政府的角色。從財政支出的結構來看，該縣財政2011 年三農支出4346 萬元，社會保障支出8946.82萬元，三農支出和社會保障支出的總額占全年地方一般預算支出154071萬元的8.63%。2011年重點基礎設施建設項目中縣政府投融資投入為30.02億元［2］，這并不包括全年一般預算支出中投入重點項目、產業發展和基礎設施的預算內巨額投入，因H 縣政府2011年地方預算執行報告中僅公布了縣鄉政府和工業園區管委會等部門的預算支出完成總數，并沒有列出投入項目建設、產業發展、基礎設施建設等項目的支出明細，列出明細的只有三農投入和社會保障支出，但相關建設支出必然占財政支出的大部分。在建設支出如此巨大的情況下，H 縣政府在2012年預算安排方面仍強調“建設資金需求量大，可用于建設的資金非常有限”。

通過上述數據分析可以清晰地看出，H 縣的政府角色大體處于以經濟建設為主要任務的經濟建設型政府階段。遲福林認為，經濟建設型政府有兩個嚴重的誤區：一是政府長期作為經濟發展的主體力量起主導作用，二是不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品推向市場和社會，因此需要實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變［3］；胡鞍鋼認為中國的政府轉型有三個階段的演變過程：1978～1992年為經濟建設型政府、1992～2003年向公共服務型政府轉變、2003～2020年建立公共服務型政府。［4］而對H 縣的研究結果顯示，盡管該縣政府的公共服務職能有了一定的改善，但政府的角色大體還處于經濟建設型政府階段；如果不盡快轉變基層政府角色，到2020 年建成公共服務型政府困難很大。

H 縣的情況是否僅是當前基層政府角色的個案而不能從總體上反映基層政府的角色？據調查，近年來基層政府主要忙于三件事：一是房地產開發和城鎮建設，二是引進項目和工業園建設，三是搞旅游風景區的建設；在所調研的縣、鄉政府，都有宏大的發展規劃，都在轟轟烈烈搞上述“三大建設”［5］。因此，H 縣政府的角色基本上反映了當前我國基層政府的總體角色，也就是大體上還處于經濟建設型政府階段，以抓發展、上項目為主要內容的GDP競賽，而政府在履行社保、醫療、教育、衛生等方面的公共服務角色有待加強，政府服務企業發展和轄區居民的公共服務能力有待增強，社會建設領域的政府角色有待完善。

（二）基層政府角色對健全群眾利益訴求表達機制的影響

基層政府角色錯位不利于群眾利益訴求表達機制的健全。諾貝爾經濟學獎得主劉易斯說“如果沒有一個高瞻遠矚的政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經濟上取得進展”；另一方面，又同時強調“政府可能會由于做得太少或做得太多而遭到失敗”［6］。基層政府角色在經濟建設領域做得太多而在公共服務領域做得太少，這至少會從三個方面損害群眾利益訴求表達機制的健全：第一，基層政府在經濟領域做得太多，使政府過多卷入了充滿利益沖突的經濟領域，為了實現GDP 的快速發展和創造政績，基層政府在不同群體的利益沖突中傾向站在資本強勢的群體一邊，利益受損者往往是人數眾多的普通群眾，面對權力、資本等的強勢群體，利益受損的群眾缺乏必要的渠道表達利益訴求，從而不利于群眾利益訴求表達機制的健全；第二，基層政府在公共服務領域做得太少，使廣大群眾在就業、分配、住房、社會保障、教育、醫療、衛生等與切身利益息息相關的需求得不到保障，同樣會引發群眾新的利益表達訴求；如果基層政府在公共服務領域的職責日益完善，群眾這方面的利益訴求表達自然就大大減少，也就是通過基層政府的角色轉換健全群眾利益訴求表達機制；第三，基層政府在經濟領域的過度干預使其卷入到利益的分配中來，并有了自己的利益，如2010年全國土地出讓金占地方財政收入的比例為76.6%［7］，而H 縣2011年的土地出讓收入超過地方一般預算收入，這就使基層政府在利益和政績的驅動下動用公共權力拆遷，從經營土地中獲得巨額收益，容易侵犯群眾利益、引發矛盾，利益受損的相關群眾面對政府行為缺少有效的權利救濟和利益表達渠道，從而不利于群眾利益訴求表達機制的健全，也有損群眾對基層政府的合法性認同。

三、對基層政府角色轉換提出的要求

中央提出要健全群眾利益訴求表達機制，并將其作為提上日程的工作任務，對加強、鞏固黨的執政地位和增強執政能力意義十分重大。因此，需要根據群眾利益訴求表達機制的特點，研究基層政府角色與健全群眾利益訴求表達之間的關系，以健全群眾利益訴求表達機制作為基層政府角色和各項工作的目標導向，把健全群眾利益訴求表達機制和轉變基層政府角色統一起來，通過轉變基層政府角色健全群眾利益訴求表達機制。

上文的分析可以看出，當前基層政府角色大體還處于經濟建設型政府階段，這種政府角色不利于群眾利益訴求表達機制的健全，因此，需要盡快實現基層政府的角色轉換。在中央層面提出健全群眾利益訴求表達機制的政策目標下，需要對當前基層政府角色進行研究和審視，轉變那些不利于群眾利益訴求表達的政府角色，通過政府角色轉換健全群眾利益訴求表達機制。

（一）群眾利益訴求表達機制健全的目標

在何種意義上我們可以說一種表達機制是健全的呢？馬克思說，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關，要實現自己的利益，首要環節是能夠表達自己的利益訴求，而要實現有效的利益表達的關鍵是能夠獲得進行表達的渠道或途徑。要健全群眾利益訴求表達機制，需要破除政府部門了解群眾利益訴求難和群眾表達利益訴求難的二難悖論，讓訴求在群眾和黨政部門間自由表達、反饋和修正，才能有魚水般的干群關系，執政黨的執政基礎才能堅如磐石。由此可以看出，群眾利益訴求表達機制健全的目標大體包括：承認不同群體有不同的利益訴求，不同利益群體的合法權益都受到法律的平等保護；每個群體的利益訴求都需要有法定的表達渠道，表達渠道要有效、管用；群眾的利益訴求基本在基層政府解決；群眾利益訴求的表達要有助于社會穩定；群眾利益訴求表達機制的健全要與加強民主法治、推進公平正義統一起來，用民主法治的手段健全群眾利益訴求表達，采取與民主法治相悖的手段可能暫時實現了群眾的利益訴求表達，但無助于社會的長期穩定。

（二）對基層政府角色轉換提出的要求

健全群眾利益訴求表達機制的上述目標對基層政府角色轉換提出了要求。十七大明確提出了建設服務型政府的要求，胡錦濤同志指出建設服務型政府的關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務。遲福林認為，“在市場經濟體制下，政府的基本職能是創造良好的發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義，而政府主導型經濟增長方式偏離了政府的主要職能。以經濟建設為中心的主體是企業和社會，而政府需要全心全意做好公共服務，一心一意地解決好民生問題，創造和改善以經濟建設為中心的制度環境、經濟環境和社會環境，不確立以公共服務為中心的政府發展理念，就難以走上公平與可持續的科學發展之路”［8］。健全群眾利益訴求表達機制對轉變政府職能提出了同樣的要求，要求政府承擔起提供優質公共服務、維護社會公平正義的政府角色，通過健全民主法治實現公平正義，通過經濟建設型政府向服務型政府轉變，重視群眾利益訴求表達，積極回應群眾的訴求并提供優質的公共服務。建立一個公平正義、和諧穩定的社會，必然是群眾利益訴求表達機制健全的社會。

四、健全群眾利益訴求表達機制的新思路

任何一個國家的政府都需要一定的經濟增長，正如溫家寶同志說，作為一個發展中大國，需要保持一定的經濟增長速度，經濟社會發展、民生改善才有相應的基礎。但這是否意味著政府角色主要圍繞抓經濟、促增長而弱化政府的公共服務和社會建設職能？是否意味著政府要直接從事微觀經濟活動，成為經濟增長的主要推動者？經濟增長是否要以損害群眾利益訴求表達機制的健全為代價？答案自然是否定的，要實現這個目標卻并非易事，需要深入研究解決問題的辦法。

強政府這個趨勢短期來看是個不可改變的事實，“由中國前30年政府主導型發展模式以及特有的歷史文化傳統所決定，利益整合者的角色只能由政府來擔當”［9］。因此，要健全群眾利益訴求表達機制，協調和整合各種利益關系，這個角色只能由政府來擔當。那么，轉換基層政府角色的關鍵是什么？強政府能夠做到對基層政府的有力控制，控制的主要手段是對基層政府和領導干部的考核，因此考核指標是促進基層政府角色轉換的關鍵。王嘉讓、侯麟科等學者的研究也表明，當前鄉鎮等基層政府的主要職能是促進經濟發展和財政增收，如招商引資、項目建設、產業發展、基礎設施建設等，決定基層政府上述行為的根本原因主要在于上級政府的考核壓力。［10-11］2013年4月筆者在華北石鎮的調研發現，上級對石鎮的考核主要包括科學發展綜合考核、片區特色經濟發展考核、部門業務考核和目標責任制考核，僅部門業務考核就有28個?？己酥饕獌热莅ㄘ斦杖?、招商引資、信訪穩定、生態文明、新農村建設和農業產業化等，鄉鎮作為最基層政府處于上級政府嚴密考核構成的“壓力型體制”［12］下，2012年石鎮需要完成縣級政府分解的106項經濟社會主要任務指標，其中絕大部分屬于經濟發展指標，因此，石鎮的各項工作緊緊圍繞上級政府的考核指標展開，主要工作為產業發展、招商引資、項目建設、財政增收、信訪穩定等方面，而公共服務領域的職能呈弱化趨勢?！八沟俑窭赵诜治稣賳T的自利性時認為，一個理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機制的支配”［13］，因此，有什么樣的考核政策就有什么樣的基層政府角色。

稅費改革后基層政府呈現“地方政府公司化”［14］的另一推動力，是基層政府財政困境下的事權、財權不匹配?；鶎诱绕涫青l鎮政府面臨財權上收、事權下放的現狀，基層政府承擔了與其財力不相稱的事權，來自上級的轉移支付數額有限，因此要完成考核要求的各項任務，必然要求縣鄉等基層政府將主要精力放在增加自身財力上，縣鄉等基層政府以追求經濟增長和財政增收為主要目標，也符合對基層政府現有的考核指標要求，提供公共物品和公共服務等職能，因動力不足和財力限制沒有成為基層政府的主要職能。

從上文研究可以看出，要轉換基層政府角色，需要進一步調整和完善對縣鄉等基層政府的考核指標，加大社會建設與公共服務的內容和考核分值，調整經濟工作的考核內容和方式，改變基層政府直接從事微觀經濟活動的狀況，調整服務于企業發展和經濟發展的“軟件”和環境建設；同時要通過減少基層政府的事權、增加基層政府的財力，使基層政府的事權與財力匹配，基層政府既服務轄區百姓生活又服務于企業發展，引導基層政府實現角色轉換，以基層政府角色轉換健全群眾利益表達機制。通過調整對基層政府的考核指標、提高事權與財權的匹配程度，實現基層政府的角色轉變，是促進群眾利益訴求表達機制健全的新思路。

［1］H 縣2012年政府工作報告［EB/OL］.［2013-05-15］.http://km.xxgk.yn.gov.cn/canton＿model17/newsview.aspx？id＝1717316，2012 3 15/2012 09 01.

［2］H 縣2011年地方財政預算執行情況和2012年地方財政預算（草案）的報告［EB/OL］.［2013-05-15］.http://km.xxgk.yn.gov.cn/canton＿model17/newsview.aspx？id＝1682041，2012-2-13/2012 09 01.

［3］遲福林.中國政府轉型新課題——從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變［C］//西南財經大學中國金融研究中心.第三屆中國金融論壇論文集，2004：10.

［4］胡鞍鋼.從經濟建設型政府到公共服務型政府［N］.中國社會科學院報，2009-06-04（4）.

［5］王嘉讓.加強縣級政府社會管理職能的思考［J］.陜西行政學院學報，2012（5）：53.

［6］阿瑟·劉易斯.經濟增長理論［M］.北京：商務印書館，1983：411.

［7］南方周末編輯部.2010年土地出讓金占地方財政收入的比例高達76.6%［N］.南方周末，2011-01-14（1）.

［8］徐滔，羅小玲.政府的角色定位：強化公共服務職能［N］.南方日報，2012 05 13（2）.

［9］張國慶，李丹陽.市場選擇與政府推動：新時期中國政府職能轉變的價值抉擇［J］.湖南社會科學，2007（4）：27.

［10］王嘉讓.加強縣級政府社會管理職能的思考［J］.陜西行政學院學報，2012（2）：51.

［11］侯麟科，劉明興，陶然.中國農村基層政府職能的實證分析［J］.經濟社會體制比較，2009（3）：58.

［12］榮敬本，崔之元，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革［M］.北京：中央編譯出版社，1998：27.

［13］祝靈君，聶進.公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考［J］.社會科學研究，2002（2）：9.

［14］趙樹凱.地方政府公司化：體制優勢還是劣勢？［J］.文化縱橫，2012（2）：73.