水電工程征地移民統(tǒng)一年產值采用方式淺析

劉 琳，余 琳

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川成都 610072)

1 問題的提出

隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，全國各省、地區(qū)建設征地項目越來越多，涉及范圍越來越廣，且各行業(yè)征地標準各不相同，為規(guī)范征地標準各省國土部門近期紛紛出臺統(tǒng)一年產值相關文件，根據(jù)各市(州)、區(qū)(縣)上報的耕地年產值，經(jīng)公示后作為各地區(qū)征地補償?shù)幕疽罁?jù)。各省公布的統(tǒng)一年產值，根據(jù)不同區(qū)域、不同市(州)、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，耕地年產值各不同。本文所指年產值，是指國土部門公布的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地前三年平均產值。

水電工程建設征地往往淹沒范圍較大，涉及多個區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。傳統(tǒng)的水電工程征地按照“一庫一策”原則，全庫區(qū)均以統(tǒng)一的耕地年產值作為計算建設征地移民安置補償補助費用的基礎。由于水電工程建設征地涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前國土部門頒布的分鄉(xiāng)年產值，不同的執(zhí)行方式將影響整個水電工程建設征地移民安置補償總費用，并對整個移民安置實施工作產生巨大影響。

2 補償補助項目分析

耕地年產值是整個移民安置補償投資計算的基礎，與耕地畝產值相關的水電工程移民補償補助項目較多，畝產值的高低，直接影響多項補償補助項目的補償標準，其所涉及項目可以分為兩大類(移民個人和地方稅費)，包括七項。

2.1 涉及移民個人部分

涉及移民個人部分主要指與移民安置、個人補償補助費用相關的部分，主要包括征收征用土地、調劑土地、青苗補償、熟化期補助及自主安置方式標準等。

(1)征收征用土地。征收土地包括征收耕園地、草地、林地等。四川省土地補償費和安置補助費的計費基礎都是耕地年產值，如目前耕園地的土地補償費和安置補助費按耕地年產值的16倍，草地、林地等按年產值的8倍計列。

目前，臨時征用耕園地根據(jù)施工臨時占用年限，按耕地年產值，占一年補一年。征用林地按耕地年產值的一半占一年補一年，都與耕地年產值掛鉤。

(2)調劑土地。調劑土地包括調劑生產用地、調劑農村居民點、機耕道等小型專業(yè)項目復建用地。目前，調劑耕園地一般按耕地年產值的16倍計列，調劑林地等其他土地按耕地年產值的8倍計列，調劑農村居民點和專業(yè)項目復建用地根據(jù)地類與調劑生產用地標準一致。

(3)青苗補償單價。青苗補償是由于工程占地涉及耕地，需對當季來不及收割的附著物進行補償。一般按照耕地所在區(qū)域農作物產出情況，全年產出兩季的一般按耕地年產值的一半計列，全年產出一季的按耕地年產值計列。

(4)土地熟化期補助。土地熟化期補助是對新造或進行土地改造后的耕園地，由于前三年一般達不到正常產量，而按照耕地年產值一倍進行補償。

(5)其他安置方式。其他安置方式包括自謀職業(yè)、自謀出路和投親靠友等自主生產安置方式，根據(jù)四川省《關于我省大中型水電工程移民安置政策有關問題的通知》(川發(fā)改能源［2008］722號)要求，安置標準為規(guī)劃指標土地兩費，即耕地年產值的16倍。

以上各項目都是與移民安置和個人補償補助費用密切相關，涉及移民切身利益的。

2.2 涉及地方稅費部分

地方稅費部分主要指耕地開墾費，目前四川省水電工程建設征地，對需要交納耕地開墾費的按耕地年產值的16倍計列。耕地開墾費是繳納給政府用于耕地開墾，因此不涉及移民個人利益。

通過分析，可以看出，耕地年產值的執(zhí)行方式與以上安置方式標準和補償補助項目以及地方稅費等有著密切關系。

3 水電工程征地統(tǒng)一年產值采用方案分析

3.1 按照國土部門文件，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一年產值

根據(jù)國土部門文件，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年產值各不同。水電工程建設征地往往涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分鄉(xiāng)采用年產值則存在同一庫區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，對應于以上與耕地畝產值有關的各補償補助項目均需分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行計算，且標準不同。

對移民而言，特別是相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，緊鄰地塊補償補助標準不統(tǒng)一，一線之隔耕地年產值即發(fā)生變化，相應各項標準均產生變化，容易引起移民攀比和矛盾。對于國有林(農、牧)場，同一林(農、牧)場同時跨多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則出現(xiàn)多個補償標準，容易造成企業(yè)內部矛盾。

對項目業(yè)主而言，按照“同地同價”的原則，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于所處地理位置、土地質量的不同，年產值各不同，完全遵循國土部門統(tǒng)一年產值政策，移民安置補償費用相對最低。

對地方政府而言，采用分鄉(xiāng)年產值，在同一個庫區(qū)將出現(xiàn)多個征地和補償標準，且該標準與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值的差異密切相關，特別對于同一區(qū)域，相鄰地塊情況，補償標準不一致，解釋工作和移民安置實施難度巨大，不利于整個移民工作的開展。

3.2 采用項目建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣或市州年產值的高值，即“就高不就低”

3.2.1 采用建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值的高限，全庫區(qū)統(tǒng)一為該高限年產值

對移民而言，全庫統(tǒng)一為建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值高限的方式遵循了水電工程“一庫一策”的原則，移民易于接受。特別對于土地質量相對較差采用年產值高于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布年產值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更加樂于接受;但對于土地質量相對較好，年產值較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能出現(xiàn)不平衡心理。同時由于海拔、溫度和地理位置等因素，山區(qū)耕地質量和人均占有量差異較大，河谷地帶土地肥沃，但人均占有量少，高山和半高山地帶土地貧瘠，但人均占有量大，統(tǒng)一采用高限年產值，可能出現(xiàn)較大的貧富差距，原人均耕地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地補償和安置補助費用將大幅提高，而河谷地帶人均占有量較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地補償和安置補助費用則較低。

對地方政府而言，全庫區(qū)統(tǒng)一為建設征地區(qū)年產值的高限，與水電傳統(tǒng)的“一庫一策”政策相符，便于實施，同時提高了由于土地質量和位置較差鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年產值標準，一定程度上有利于移民實施工作的開展。但對于相鄰上下游梯級電站，由于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時跨上下游兩個梯級，可能出現(xiàn)在兩個梯級的補償補助標準不同。

對項目業(yè)主而言，全庫區(qū)采用統(tǒng)一高限，一定程度上會加大業(yè)主負擔，但可減少移民工作解釋時間，一定程度上有利于推進移民安置實施工作，加快發(fā)電步伐。

3.2.2 按行政區(qū)域劃分，取該市(州)或區(qū)(縣)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值的高限

對移民而言，在同一行政區(qū)域內，如同一市(州)或區(qū)(縣)則年產值一致，與年產值相關補償項目標準亦相同，但相鄰市(州)或區(qū)(縣)土地接壤區(qū)域移民可能出現(xiàn)攀比，同時同一庫區(qū)亦存在兩個以上征地和補償標準的問題，容易引發(fā)矛盾。

對地方政府而言，保證了在同一行政區(qū)域內年產值一致，相應補償補助標準也保持一致，但不同行政區(qū)劃之間，可能導致市(州)或區(qū)(縣)一級政府之間的攀比，需要上一級政府或主管部門進行協(xié)調。

對項目業(yè)主而言，分區(qū)域采用高限，較采用分鄉(xiāng)年產值可減小移民攀比心理，但一定程度也會加大業(yè)主負擔。

對于與年產值有關的耕地開墾費，亦可為分鄉(xiāng)計算和高限計算兩種方式。

4 案例分析

以四川省某山區(qū)水電站(以下簡稱S電站)建設征地移民安置補償費計算為例，分析說明統(tǒng)一年產值采用方式不同對補償投資的影響。S電站位于四川省阿壩州境內，目前處于可研階段。該水電站建設征地涉及2個縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及總土地面積5 106.13hm2，其中農用地4 075.52hm2，建設用地120.41hm2，未利用地910.19hm2，其中永久征收耕園地696.12hm2，林地2 561.29hm2，規(guī)劃水平年搬遷安置人口5 940人，生產安置人口4 525人。

4.1 涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地年產值(見表1)。

4.2 建設征地移民安置補償費用計算

方案一:年產值分鄉(xiāng)計算;

表1 S電站建設征地耕地年產值

方案二:全庫分別按各縣年產值高值計算;

方案三:全庫按統(tǒng)一年產值高限計算。

經(jīng)計算，各方案S電站建設征地移民安置補償費用見表2。

表2 各方案S電站建設征地移民安置補償費用計算結果

根據(jù)表2計算結果可以看出，由于S電站涉及兩個縣年產值高限均為21 750元/hm2，因此方案二和方案三投資相等，但當各縣涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值高限值不等時，即會出現(xiàn)方案三投資大于方案二投資，因此總體上，方案三(全庫高限)移民安置補償費用大于等于方案二(各縣年產值高限)，同時大于采用分鄉(xiāng)年產值計算的移民安置補償費用。

綜上，統(tǒng)一年產值采用方式的不同，移民安置補償費用存在以下規(guī)律:全庫高限≥各縣高限＞分鄉(xiāng)

具體各方案差異見表3。

表3 各方案S電站建設征地移民安置補償費用差額分析

從以上分析可以看出，統(tǒng)一年產值按照“就高不就低”的原則執(zhí)行，就S電站而言，較全庫區(qū)采用分鄉(xiāng)年產值增加投資2 804.56萬元，相對整個電站投資僅增加0.4%。

需要說明的是，各方案對移民安置投資的影響程度與項目涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產值之間的差距、項目建設征地涉及土地面積等密切相關，項目情況不同，計算結果各不相同。

5 方案比較及影響分析

(1)政策的符合性方面。按照國土部門文件，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一年產值方案，嚴格執(zhí)行了省級文件，而采用項目建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年產值的高值，即全庫區(qū)統(tǒng)一采用高限年產值，這種方案實際是提高了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的畝產值;若按行政區(qū)劃分，取市(州)或區(qū)(縣)的高限，這個方案相對全庫高限提高幅度較低，但都沒有嚴格執(zhí)行四川省國土資源廳關于分鄉(xiāng)年產值的政策。

(2)利益相關者方面。統(tǒng)一年產值的采用方式與項目業(yè)主、地方政府、移民個人利益都是息息相關的。按照國土部門文件要求，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年產值，嚴格執(zhí)行了文件，同時對于項目業(yè)主來說投資最低;采用項目建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣或市州年產值的高限，則在一定程度上提高了年產值標準，增加了項目業(yè)主投資負擔，但增加了地方政府的稅費收益，提高了移民的補償補助費用，給移民以實惠。

(3)實施操作方面。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一年產值，對于土地接壤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，容易引起移民攀比，實施操作難度較大。采用項目建設征地涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)高限，全庫統(tǒng)一，更具有操作性，按區(qū)縣或市州年產值的高限，則可能產生市州、區(qū)縣之間移民的攀比，特別是相鄰區(qū)縣接壤部分。

6 小結與建議

(1)根據(jù)以上分析，從可操作性、減少矛盾和攀比、加快項目建設的角度，在權衡各方利弊的前提下，為盡量保證移民利益、維護庫區(qū)穩(wěn)定，建議仍堅持“一庫一策”的總體原則，按“就高不就低”的原則，采用涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)高值的方式執(zhí)行各省統(tǒng)一年產值。目前就四川省而言，多數(shù)大中型水電工程按“就高不就低”的原則，全庫區(qū)統(tǒng)一采用涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)高限年產值。對于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時涉及緊鄰上下游梯級電站的情況，通過地方政府做好解釋和引導工作，化解矛盾。

(2)關于耕地開墾費，從盡量遵循政策，節(jié)省投資的角度，考慮不涉及移民利益和操作層面的問題，建議耕地開墾費仍按照國土部門分鄉(xiāng)年產值計算。

(3)為使補償補助標準更加貼切實際，建議進一步規(guī)范各省統(tǒng)一年產值標準測算的原則和方法。各項目耕地年畝產值的確定必須以各省國土部門頒布的統(tǒng)一年產值文件為基礎，不得降低標準，同時根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況，每2～3年調整一次。

(4)對新公布的統(tǒng)一年產值高于原審定標準的項目，地方政府執(zhí)行愿望強烈，建議根據(jù)各項目移民安置實施進度情況，劃分階段進行分析后確定標準。