民族地區農民專業合作社參與應急服務研究

孫從軍, 曾明星

(吉首大學1.張家界學院; 2.軟件服務外包學院,湖南張家界427000)

美國 “9·11”事件后,應急管理在國際上引起了極大關注,國際上對突發事件的管理主要集中到反恐怖主義的國家安全領域。我國的 “非典”、 “5·12” 汶川地震、 新疆 “7·5”暴力事件等突發事件相繼發生后,突發事件應急管理越來越得到社會各界的重視,我國應急管理的重點為自然災害、事故災難、公共衛生與社會安全等領域。2006年1月和2007年8月,《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國突發事件應對法》的頒布實施為各級政府預防和減少突發事件及其造成的損害,保障公共安全、提高突發事件的處置能力起到了重要的推動作用。但政府對民族地區農村公共產品仍然投入不足,農民危機意識淡薄,危機承受能力非常脆弱,政府對廣大民族地區農村突發事件的管理往往“鞭長莫及”,難以及時搶救,形成民族地區農村應急管理 “邊緣化”的局面?；诖?借助農民專業合作社等農村非政府組織的快速發展機遇,探討民族地區農村非政府組織在突發事件的預警防范、信息傳遞、應急響應、應急處置、事后恢復中所承擔的職責和應具備的功能、素質與能力,對有效預防和減少民族地區農村突發事件及其帶來的損害將起到較大的作用。

一、文獻綜述

近年來,國內外學者圍繞農民專業合作社等形式的非政府組織承擔應急服務功能領域進行了較多較深入的研究。國內學者向加吾(2011)[1]、鄭永蘭 (2010)、陳洪濤(2009)、雷霆(2008)等認為非政府組織是政府和市場的補充,是提供公共服務的重要主體,在保護環境、化解社會矛盾、提供慈善救助、緩解就業壓力、保障公民權利等方面具有重要作用。黎軍 (2011)[2]、崔博 (2010)、傅文 (2009)、周曉麗(2008)等認為非政府組織在公共危機管理中具有傳遞信息、匯集社會資源、穩定社會心理等作用,可以有效克服危機管理領域的 “政府失靈”和 “市場失靈”。尚曉麗 (2010)[3]等認為非政府組織在危機管理中可以起到防范、遏制和事后恢復的作用。孫恪廉 (2012)[4]、羅天純(2011)[5]、石奎(2011)[6]等認為社會組織在應急管理中可以匯聚社會閑置資源、倡導無償奉獻的公益精神、形成維持社會秩序的力量和帶來信任。白書祥 (2011)[7]、汪錦軍 (2008)[8]、鄧云轍(2007)[9]、劉鳳霞(2005)[10]等認為NGO可以有效補充政府機制和市場機制的內在缺陷,在參與公共危機管理中擔負其特殊的職能。李長健(2005)[11]、孔祥智 (2009)[12]等認為農民合作經濟組織是承載著巨大社會責任的新型合作組織。國外學者美國的Lester M.Salalnon(1999)[13](P389)提出了NGO的五個 特 征,Eikenberry(2007)[14]、Garbanati(2003)、Ali Farazmand(2001)[15](P78)、David Muriuki(1998)等國外學者認為非政府組織反應速度快,參與應急服務與管理可以大大提升社會應對突發事件的能力,政府應該廣泛地建立合作,充分利用社會資源、社會心理及政治資源。

以上學者雖然從不同角度圍繞非政府組織參與應急管理并承擔應急服務功能領域進行了研究,但多以政府為主體、以城市危機為研究對象,很少針對我國農村尤其是民族地區農村的具體情況,借助農村合作經濟組織的快速發展機遇,延伸、拓展其功能。因此,本文將以農民專業合作社為研究主體,具體探討其在應對民族地區農村突發事件中所應承擔的應急服務功能,以延伸、拓展農民專業合作社自身固有的功能,進一步提升其發展空間,從而得以形成一種能連接政府與農戶并具一定經濟實力與應急服務能力的農村應急服務組織,并得以構建政府、社會組織與個人互動的農村突發事件應急服務體系(見圖1)。

圖1 民族地區農村突發事件應急服務體系示意圖

二、民族地區農民專業合作社參與應急服務的作用

在民族地區農村公共危機治理中,以農民專業合作社為主要依托的農村非政府應急組織可以基于自身的組織目標和參與者的使命感,在其工作的范圍內起到預警防范、組織動員、社會救助等方面的作用,從而填補政府和社會經濟組織在相關方面的空白和缺位。[16]

(一)彌補政府應急力量的不足

突發事件的發生一般具有突發性、緊急性、高度不確定性,人們很難準確預測發生的時間、地點與規模,尤其是發生大規模災害時,政府專業應急人員往往不足,需要社會力量的參與,而農民專業合作社起源于民間,特別注重引導社會公眾的參與,又一直在非政府性的社會基層層面運作,可以承擔政府與社會界面上的轉折點,在很多政府觸及不到的地方,通過將政府組織轉換成非政府組織的方式,產生與行政體系相對接的社會機制,協助政府及時開展救災工作。

(二)提高預警防范危機的能力

農民專業合作社扎根于民間社會,直接接觸社會的底層,對于農村社會群體中的各種問題既很清楚又十分敏感,能及時覺察到社會沖突的發生,及早預警,將其扼殺在萌芽狀態;其成員之間互相信任,防范成本和搜尋信息成本低,討價還價時間短,社會成員基礎寬泛,以及強烈的責任感和使命感使得他們對于特定突發事件的產生有著更加敏銳的洞察力,并對其特別的關注和重視,能及時向政府提出政策建議和應對措施,并能夠為利益受損群體進行呼吁、維權、調解矛盾。

(三)及時搶救,減少損失

突發事件發生以后,需要在第一時間進行搶救,可以防止事態擴大或次生災害帶來的影響,最大限度地減少損失。而政府的專業應急人員達到事發現場需要一定的時間,甚至有可能因交通堵塞、通訊中斷導致達到現場的時間延長,往往會錯過搶救最佳時間。而農民專業合作社的成員大多生長于當地,熟悉當地災害事故現場的具體情況,可以及時就近開展自救互救,并為政府專業應急人員提供相關救助信息,提高應急救援的效率與效果。

(四)節省政府開支

政府專業應急隊伍完全依賴財政支持,不但開支大,而且受經費限制,專業隊伍數量有限,并且 “養兵千日,用兵一時”,資源利用率低。而農村應急合作組織等非政府應急隊伍,是原有農民專業合作社功能的延伸,所需投入的資源相對較少,如果對其資源進行有效整合與培訓演練,可以培訓成一支成本不高、專業應急水平較高的輔助性應急力量,減少政府開支,提高社會資源的利用率。

(五)較好地連接政府與廣大農戶

農民專業合作社扎根于基層,有自己特定的聯系方式與社會關系,不但可以很快地獲取相關災害信息并上傳,而且可以將上級的預防辦法及時傳達到廣大農戶,協助政府開展防災救災、自救互救、宣傳教育、組織募捐、減災研究等工作。

(六)監督和約束政府組織

農民專業合作社服務農村、面向群眾,可以基于自身的組織目標和參與者的使命感,在其工作的范圍內規范和約束政府行為。例如,在調配與使用大量公共資源和救災資源方面可以監督政府組織是否真正貫徹執行了有關應急管理的法律、法規、方針和政策以及是否真正做到了公平與合理?[17]

三、民族地區農民專業合作社參與應急服務存在的障礙

目前,農民專業合作社參與民族地區農村應急服務還存在著以下障礙。

(一)民族地區農村應急管理體制、機制不完善

民族地區基層政府與農村非政府應急組織之間缺乏制度化的聯系溝通渠道、缺乏統一、完整的應急管理協調機制,政府僅以行政命令方式傳達其決策,導致其應急力量分散,應急效率低下,應急資源浪費,應急效果不佳。

(二)民族地區農村應急管理法制不健全

法律支持是民族地區農村非政府應急組織有效開展應急服務活動的重要前提。目前,農民專業合作社參與應急服務缺乏法律框架,其相應的權利與責任也不明確,對參與應急服務人員的意外傷害也難以獲得法律保護,對防止其侵犯他人合法權益的行為也缺乏強有力的法律手段,致使其參與具有較大的隨意性。

(三)民族地區農村非政府應急組織自身能力較弱

民族地區農村非政府應急組織發展時間較短,公益精神水準不高,社會對其管理嚴苛、限制太多,致使其發育程度較低、數量少、影響小。當前,農民專業合作社參與應急服務缺乏資金和人才、缺少募集公眾資金的順暢手段、政府對其支持力度又不大、使得許多民族地區農村非政府應急組織難以生存與繼續發展。

(四)社會對民族地區農村非政府應急組織認同度不高

在面對民族地區農村突發事件時,地方政府往往傾向于保守、求穩,盡快內部消化危機,擔心外部力量的介入帶來不穩定因素,尤其是擔心政府的職能和權威被削弱,極力排斥農村非政府應急組織的參與。另外,多次發生的財務和欺詐丑聞,敗壞了社會信任度,傷害了民眾根基,民族地區農村非政府應急組織的透明度和公信力嚴重不足,從而導致社會對其認知及認可程度較低。

四、民族地區農民專業合作社參與應急服務應具備的主要功能

農民專業合作社參與應急管理可以進一步拓展其功能(見圖2)。

圖2 農民專業合作社應急服務功能示意圖

(一)能夠有效采取自救互救措施,提高應急管理的效率和效益

在5·12四川汶川大地震中從廢墟中救出94 000多人,其中,7萬多是當地自救的。[18]可知自救互救是減少突發公共事件的發生概率及其造成損失的最有效、最經濟、最安全、最便捷的辦法。農民專業合作社的成員大多生長于當地,熟悉當地災害事故現場的具體情況,和農民聯系緊密,可以通過各種民間途徑來獲取和傳輸相關災害信息,及時就近開展自救互救,大大降低信息搜集和傳輸的成本,節省政府危機管理的成本,減少社會損失,提高危機管理的科學化、效益化水平,使社會總資源獲得最佳配置,從而彌補運用強制性權力進行危機管理的缺陷與不足。

(二)能夠充分發揮主體參與意識,承擔其相應的社會職責

在1995年日本神戶發生的大地震中,非政府組織積極主動,及時果斷地采取措施應對危機,避免了事態的進一步惡化。[19]可見,應急管理還需社會自治性機制的輔助和社會力量的參與。民族地區農民專業合作社自身的專業性特點,易于獲取農民的信任,匯集農村社會閑置力量和資源,輔助政府組織在危機預警、危機防備、危機處理和危機善后四個階段[20]開展危機應急工作,實現政府機構所不能實現的功能。

1.主動承擔預警、宣傳與教育功能

在危機預警階段,農民專業合作社可以通過自身的渠道主動地監測、收集各種前危機信息,并向政府提出預警建議;還可以借助電子媒介、文藝演出等形式開展宣傳、教育活動,增強廣大農民的危機意識。

2.提供咨詢服務與物質保障

在危機準備階段,農民專業合作社可以提供可能造成危機爆發的潛在要素的信息和預防建議,提供自救互助的有用安全常識,組織區域范圍內的預演,實現對社會物資的快速籌措,其可以籌集準備的物資包括資金、生活用品、藥品、設備等,為保障應急和民生提供最可靠的保證。

3.實施緊急救援和提供心理援助

在危機處理階段,危機不等人,處理效率是關鍵。農民專業合作社應積極配合鄉、鎮政府及時組織緊急募捐、救死扶傷、提供急需藥品、派送食品與飲用水、分發御寒衣物、搭建臨時居住帳篷等、還應提供心理援助、安撫災民情緒、穩定農民群眾心理。

4.危機后的恢復重建功能

在危機善后階段,農民專業合作社可以輔助政府部門對受災嚴重家庭給予特殊的經濟和精神援助,及時提供農民生活日常和急需物品,保障農民日常生活,幫助組織和恢復生產等等。

(三)維護農村穩定

突發事件往往具有多樣性、時空耦合的群發性、鏈狀分布的聯動性等特征。[21]目前,民族地區政府與非政府應急組織之間缺乏應急信息的溝通、長效的協作和聯動機制,[22]農民專業合作社要實現其維穩的功能,應加強同地方政府專業應急部門、農村區域應急聯動指揮中心的溝通與協作,在維護民族地區農村社會穩定上形成合力,提高農村應對突發事件的抗風險和應變的能力。

(四)做好應急協調、溝通與動員工作,發揮農民專業合作社橋梁作用

由政府獨攬民族地區農村突發事件的預警、監控和處理,往往效率低下,[23]還需農民專業合作社積極主動參與應急協調,與新聞媒介聯系,向他們真實介紹突發事件的真相,爭取他們的理解和支持,促進雙方的溝通和理解,消除疑慮與不安,并通過新聞媒介向社會發表公告,表示愿意承擔責任,聽取公眾意見,為公眾著想。這種與公眾心理的溝通,可以化敵為友,由僵持轉向融洽。

五、民族地區農民專業合作社實現應急服務功能的途徑

近年來,民族地區一些規模大的農村合作組織跨越村、鄉鎮甚至區縣范疇,已成為聯系農民經濟、生活的重要紐帶。為更好地實現其應急服務功能,民族地區農民專業合作社應從以下四個方面做好與政府應急管理體系的銜接工作。

(一)理順應急對接機制,建立 “協同式聯動”應急反應機制

在現行體制下,可以通過實現政府與農民專業合作社的溝通與合作,打破體制障礙,理順應急對接機制,將農民專業合作社納入 “協同式聯動”[24]應急體系 (見圖3)。這不僅有利于加強農民專業合作社與地方政府專業應急部門、農村區域應急聯動指揮中心之間的合作,更有利于農民專業合作社作為綜合型議事協調機構,積極主動地發揮其協調職能。

(二)明確應急服務工作職責,發揮農民專業合作社應急功能優勢

民族地區農民專業合作社明確其應急服務工作職責,可以充分發揮其應對突發事件的資源優勢、體制優勢和制度優勢。具體而言,一是憑借其獨立性和公益性的號召力,來獲得更多的來自民間的支持以及國際社會的資金物資的援助;二是利用其非營利性特征來實現危機應急資源的高效和低成本運作,來確保危機應急資源不被濫用;三是借助立法來明確保障農民專業合作社在參與危機應急中應有的權利和義務,減少政府對其過分干預或不聞不問。四是依靠農民自身力量,建立專業化的應急救援隊伍,組織應急專業培訓,提高農民抗風險的意識和能力。

(三)拓展農民專業合作社應急服務功能,提高其應對突發事件的專業性

農民專業合作社要提高應對突發事件的專業性,應與公安部門、衛生部門、交通運輸部門、地震局、氣象局等地方政府專業應急部門進行溝通與合作,學會正確分析自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全事件各自的特點和要求,有針對性地考慮不同類型突發事件的特殊需求,做到預先準備、快速反應。

(四)具備靈活應變的工作能力,爭取最佳應急服務效果

農民專業合作社應明確和掌握突發事件的特征,具備直覺思維、靈變思維、推理判斷等較強的靈活應變的工作能力,同時堅持真實性、主動誠意性、超前性、創造性原則,有效應對農村突發事件,爭取最佳應急服務效果,維護和樹立其良好的社會形象。[25]

圖3 “協同式”聯動應急體系示意圖

農民專業合作社作為民族地區農村社會的重要應急組織之一,可以充分利用自己良好的群眾基礎,及時收集信息,并通過各種信息渠道及時反映危機情況,還可以利用自己擁有的許多資深專業人才,提供許多政府所不能提供的專業性知識和技能,協助政府,解決政府的低效率問題,同時還可以凝聚社會的廣大力量積極主動地參與危機治理。

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