建設人民滿意的服務型政府

孫曉莉

服務型政府建設不僅是行政體制改革的主要內容，更是行政體制改革的核心。與新時期的新形勢新要求相比，我國服務型政府建設仍然面臨許多亟待解決的問題：政府職能轉變仍不到位，政府和市場的關系仍然沒有完全理順；政府公共服務還不能充分滿足社會公共需求，教育、醫療資源緊張，就業難、住房難、社會保障跟不上、環境保護壓力巨大等問題突出；維護社會公平正義方面有待進一步加強和完善，等等。解決這些問題，需要進一步加快服務型政府建設，推進服務型政府建設向縱深發展。

創造良好發展環境

優化發展環境，主動權在政府，市場也有一定的倒逼作用，但關鍵環節在政府職能的轉變。政府和市場之間關系的科學定位一直是創造良好發展環境的核心問題。市場的發展不僅取決于企業的創新，也需要得到政府的支持。在社會主義市場經濟的框架體系內，政府對市場的發展要保持支持的姿態，但支持不等于直接參與，更不等于包辦。

政府的支持除了體現在產業政策、基礎設施建設等方面外，更體現在對制約市場發展的一系列體制性因素和框框的松綁上。在創造條件改善硬環境的同時，要注重優化軟環境以贏得生產要素市場競爭的主動。在這些方面，政府還有許多工作要做。如仍然要旗幟鮮明地鼓勵繼續不斷深化行政審批制度改革。進一步加大簡政放權力度，清理壓減行政審批事項。關于行政審批制度改革，相關中央文件里已經規定得非常透徹，要求得也十分清楚，即政府應將原本屬于行業“自裁、自律、自助”范圍和屬于政府“不該管、管不好、管不了”的事務主動讓位給行業，把一些管理事務交由具備管理資格的事務機構管理；不再干預企業的正常投資和經營活動，做到有所為有所不為，充分發揮市場機制在配置資源方面的基礎性作用，把企業真正推到市場中去。但幾輪改革之后，實踐當中由于部門利益、地方利益乃至個人利益的阻礙，仍然在一定范圍內和一定程度上存在著諸如審批事項法律依據不充分，審批條件不公開，審批程序不健全，審批責任不明確，審批監督機制不健全，審批與收費掛鉤，把行政審批作為本部門擴大職權、謀取局部利益的手段等等問題。尤其值得注意的是，經濟社會領域一出現問題，就有一種傾向要求加強審批，增加審批事項。這些都是與創造良好發展環境的愿望相背離的做法。當然，加大行政審批制度改革力度與加強日常管理應當并行不悖，“放”與“管”要辯證地看待和處理。政府應在為經濟發展制定公共政策的同時，加強對市場行為的監管，制止不正當競爭和市場經營中的違法違規行為，維護正常的市場秩序，保護投資者和消費者兩方面的權益不受侵害。

創造良好發展環境還特別要嚴格依法行政，提高政府的服務水平。法制是發展環境的基礎，堅持依法行政是轉變政府職能、建設服務型政府的重要前提。要完善市場法律法規體系，改善法制環境，清理不符合市場經濟要求的政策法規。借鑒先進經驗，按照立法程序，適時制定修訂有關地方性法規，加強對法律法規的宣傳教育，在全社會樹立政府部門必須依法行政、企業和公民必須守法經營的觀念。“徒法不足以自行”，堅決糾正執法不嚴、違法不究的現象，強化依法行政、嚴格執法是政府的職責，執法不嚴、違法不究是政府的失職的觀念。建立行政執法責任制，大力加強行政執法機構和執法隊伍建設，努力提高行政執法人員的業務素質和執法水平。把依法行政與提高政府部門服務水平有機結合起來，以有法必依求效率，以執法必嚴保公正。

提供優質公共服務

判斷公共服務是否優質有兩大衡量標準：一是效率尺度。公共服務是政府運用公共財政滿足公共需要的過程。針對長期以來公共服務中缺乏競爭和成本觀念的情況，需要集中解決效率問題。適應新形勢新要求，政府要及時回應人民群眾不斷增長的公共服務需求，完善包括教育、醫療衛生、社會保障、就業、保障性住房、公共文化、環境保護、收入分配、公共安全等在內的公共服務體系建設。二是公正尺度。公共服務緣于對社會的價值關懷，其意義在于實現人的發展，是實現人的基本生存權和發展權的載體。優質的公共服務需要關注其中的公正問題，應當建立起擯棄城鄉、區域和人群差異的公共服務體系，實現基本公共服務均等化。當然，均等化并不是無差別，而是在承認發展階段性基礎上的普惠性。

按照效率和公正雙實現的目標提供優質公共服務，具體路徑包括：

首先要改革財政管理體制。要完善公共財政制度，加大財政轉移支付力度，調整稅收返還和財政補助政策，為公共服務探索財政制度的基礎，逐漸提高公共服務的水平，擴大其覆蓋面。既要保障新增財力用于基本公共服務的投入，也要對“存量”財力的投入比重做適當調整，適當縮小財政用于經濟建設的支出比重，增加對基本公共服務的支持力度。按常住人口計算，北京市社會生產力發展綜合水平已經接近富裕國家。國際一般經驗表明，人均GDP達到上中等收入水平后，經濟發展增速將呈現放緩趨勢，經濟結構也將出現調整。在建設服務型政府過程中，有必要大幅度提高公共服務支出占GDP的比重，其中公共教育支出、研究與開發支出中的政府支出占財政支出的比重尤其應當加大；將目前以部門事業費為基礎的部門預算改變為以實際功能為基礎的法定預算，將政府支出細化到款項細目，并全部向社會公開；明確各類權力的運行流程與運行規范，推進行政管理的標準化、現代化與流程化。

二要通過公共服務的社會化和市場化等多種途徑實現公共服務主體的多元化。積極探索將市場機制引入公共服務領域的途徑和方法，允許外資和民間資本進入法律法規未禁入的公共服務領域，實現公共服務的社會化和市場化，改變過去單純依靠行政手段的管理方法，實現以法律手段為主，綜合運用經濟、法律和行政手段管理社會公共事務。

三要建立公共服務供給的民主參與機制和公眾監督機制。公共服務的供給要以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。完善利益群體的利益表達渠道，如聽證會等，以此來滿足公眾對公共服務供給的信息需求，使公眾的利益需求真正能夠體現在公共政策之中，提高他們參與政府管理和監督的能力。在公共服務的供給中，政府在確定服務項目及價格、制定監管規則、市場采購等方面擁有較大的裁量權，如果沒有有效的監督制度配套，就很容易發生貪污腐敗、權錢交易等行為。除了要實行公共服務過程的公開，還要暢通投訴監督渠道，充分發揮新聞輿論監督和公眾監督的重要作用。

四是公共服務要以結果為導向。政府不應只重視公共服務運作的過程而忽視公共服務的結果，必須以公共服務供給的結果為導向對其公共服務職能進行有效行使。政府要明確可能影響公共服務最終效果的各種社會、歷史、經濟、文化等因素，對其中的關鍵環節和重要因素實施可量化的測量和評價，同時也要注意收集公眾尤其是具體公共服務項目的目標群體對公共服務質量和效果的評價信息，形成暢通的公共服務信息反饋機制，建立和完善相應的公共服務質量評估指標體系。

維護社會公平正義

社會公平正義，簡稱社會公正，是相對于社會不公正而言的。它首先是一種社會觀念形態，其次，它體現在社會的一定治理結構和治理制度之中，反映了多元利益主體多次反復博弈的結果。也就是說，社會公正體現在兩個基本層面上：一個是觀念層面的公正的價值取向，另一個是現實層面上公正的制度安排和政策體現。

作為一種價值理念和現實的制度設計，社會公正對于一個社會的意義主要體現在兩個方面：首先是導向意義，確立社會公正對于社會治理的導向性作用，有助于人們思考作為一個整體的社會制度應該確立什么樣的制度目標，通過何種公共政策來實現社會的基本目標和目的。其次是實踐意義，社會公正是維系一個社會共同體的根本力量，這種力量通過抽象的價值觀念作用于實際的社會制度、社會公共政策之中，成為一個社會可持續發展的基石。如果一個社會的制度設計中公正的意蘊嚴重缺失，這個社會就會喪失進一步發展的動力和活力，更談不上實現社會的和諧。對政府來說，維持社會公正是它無可推卸的責任。一個沒有社會公正的社會是決不可能走向繁榮穩定的；相反，只有不斷改善社會不公正的狀況，才能有效地化解社會摩擦，增強社會和諧，實現社會的持續進步。正因為如此，黨的十八大再次重申“必須堅持維護社會公平正義”。

從我國改革開放后的發展歷程來看，人們對于公平的認識，往往是和效率問題聯系在一起的。從20世紀90年代初的“效率優先，兼顧公平”，到“初次分配主要講效率，二次分配主要講公平”，再到“初次分配也要講公平”，再到“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，這里面蘊含的認識發展過程是和事物本身的邏輯展開相吻合的。實踐表明，如果公平問題解決不好，效率也很難真正實現，二者是很難割裂開來的。

維護社會公平正義，就要繼續推動經濟社會發展，創造保證社會公平正義的物質條件。經濟社會越發展，越有利于維護公平正義。在此基礎上，要做好保證“民生”與“民權”兩篇大文章。“民生”方面，加快建立覆蓋全國城鄉的基本公共服務體系，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，使公共服務成果更好惠及廣大人民群眾，讓人民群眾生活得更幸福、更有尊嚴。“民權”方面，要建立以起點公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會權利保障體系。起點公平，是指公民平等享有生存和發展等方面的基本權利，不因性別、出身、職業、財產等不同而有所不同。這是社會公平正義最基本的要求。機會公平是指每個社會成員應該享有創業發展、奉獻社會、追求幸福、實現人生價值的同等機會。機會公平并不必然導致結果公平，但沒有機會公平就必定沒有結果公平。規則公平，是指規則面前人人平等，每個人都要受規則的約束，實現在法律、制度面前人人平等，讓每一位社會成員平等地享有權利，平等地履行義務，平等地承擔責任，平等地受到保護。

總之，政府作為公共權力的行使者，對經濟社會生活必然產生重要的影響。以往的政府工作取得了巨大成績，但實踐中也存在一些難以回避的問題。究其根本，改革中出現的矛盾只能用深化改革的辦法去解決，發展中出現的問題只能靠科學發展去解決。因此，必須將改革和發展作為政府工作的主旋律。這除了要求政府開展更加細致入微的具體工作外，還需要考慮到政府運行體制機制中存在的多種制度性障礙，制定長遠的改革戰略和策略，真正統籌處理好政府與市場、政府與社會以及政府與公民之間的關系，加快建立和完善服務型政府。

（作者：國家行政學院政治學教研部副主任、教授）

責任編輯：邢久強