新型城鎮化“新”在哪里

郭光磊

深刻把握新型城鎮化道路的深刻內涵，探索解決當前城鎮化進程中面臨的若干難點、焦點問題，明確未來北京走新型城鎮化道路的戰略和政策，對于轉變經濟發展方式，加快北京郊區農村社會結構轉型，率先實現城鄉一體化新格局，促進全市經濟社會快速健康可持續發展具有重大現實意義。

新型城鎮化的基本特征

城鎮化是人類生產和生活活動在區域空間上的聚集，是傳統農村型社會向現代城市型社會轉型的主要內容和重要表現形式，是勞動力、資金、資源等生產要素從生產率較低的農業部門向生產率較高的非農部門轉移，從而獲得較高生產率和較高收益，同時居民生活環境得到改善、生活條件和生活質量不斷提高的過程。隨著北京郊區城鎮化進程的快速推進，需要探索一條新型城鎮化道路，為加快郊區農村經濟發展方式轉變進行頂層設計，在空間布局、產業布局、組織體制機制建設等多個領域，正確選擇和科學決斷郊區發展的戰略和政策。問題的關鍵在于針對傳統城鎮化道路形成的弊端，深刻把握“新”的內涵。

“新”在理念創新。破解當前城鎮化進程中面臨的一系列深層次的重大問題，關鍵是要站在新的歷史起點上，吸取人類歷史上城鎮化進程中的經驗教訓，創新城鎮化的理念。推進新型城鎮化，就是要樹立新的城鎮化理念。不能是19世紀歐美城鎮化在空間上攤大餅式的無序發展，要進行科學的規劃指引；也不是20世紀拉美城鎮化的人口過度聚集，城鎮化關鍵是要按照“以人為本”的發展原則，解決人的問題。

“新”在適應技術創新要求。隨著信息化革命及第三次工業革命的深入推進，過去那種為獲取信息交流溝通的便利和能源的集約節約利用而呈現的工業集聚現象，將發生根本性的變革，由此影響到城鎮化空間形態發展在未來的基本走向。城鎮發展的整體模式不再僅局限于交通線路而呈星狀的廊道特征，而更趨向一種勻稱狀態，新型郊區地塊更大，密度更低。隨著區域的專業分工和內部的相互依賴性進一步加強，城鎮體系最優分布格局將發生根本性變革，由原來的單中心過渡到多中心，逐步演化為網絡化布局結構。實際上，在黨的重要會議上已經多次提出要堅持大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮空間多元化發展的路徑。中央關于“十二五”規劃建議中進一步提出“強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網絡化發展”。這種網絡化空間布局的新型城鎮化道路是與當前正在進行的第三次工業革命的發展要求相契合的。

“新”在制度創新。城鎮化的本質是通過優化資源配置，推動經濟結構調整和經濟增長的過程。需要處理好政府與市場二者在資源配置上的關系，按照市場的邏輯，推進制度創新，轉變政府職能，減少政府直接配置資源的領域和范圍，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

轉變政府職能需要強化制度建設。市場機制的核心是價格機制，通過價格信號傳遞資源配置調整的信息。但是在政府主導經濟發展的方式下，限制了價格機制作用的發揮，資源配置機制勢必發生扭曲。在過去傳統的城鎮化進程中，政府通過土地財政和土地金融等手段，主導了土地、資金等關鍵性稀缺資源的配置，加快發展的同時，也造成了大量的資源錯配現象，“建了拆，拆了建”，浪費了大量寶貴的資源，造成了價格扭曲，進而對信用安全形成了挑戰。在政府預算軟約束條件下，一些地方為了一些政績工程而人為抬高城鎮化的成本，造成了進一步的價格扭曲。依靠制度建設，轉變經濟發展方式迫在眉睫。要推進法治化進程，讓政府的有形之手在法律的框架約束下發揮作用，做政府應該做的事，解決市場解決不了的事，而不是越俎代庖，對經濟發展產生長期的不利影響。特別在健全社會保障體系、打破壟斷、農村和城市居民平等享受公共服務、完善法律體系等方面，要著力加強制度建設。

市場經濟本身也需要加強制度建設。城鎮化，最重要的不是物理、外觀的改變，而是制度和人的變革。當前，我們的市場經濟還不是盡善盡美、成熟定型的，市場發揮資源配置基礎性作用還不夠充分，領域和范圍還不夠寬廣，加強市場制度建設顯得尤為重要。如產權關系界定，產權交易制度建設，經濟合同規范化，土地增值收益分配制度建設以及大力發育社區性金融市場等。

“新”在中國特色社會主義國情。城鄉二元結構體制和農村集體所有制是中國特色城鎮化道路帶有的兩大制度特征，也是城鎮化進程所面臨的最主要的兩個制度性約束：一方面，城鄉二元結構體制的制度障礙及其背后隱含的福利因素筑就了城鎮化的高成本門檻，造成了農民進城的阻力。另一方面，進城農民與村集體的產權關系無法理清，無法有效處置在農村的集體資產，形成難以割斷農村的財產臍帶。加上人地關系高度緊張的資源稟賦結構的約束，形成大量的結構性問題。

城鄉二元結構體制是中國特色社會主義國情的典型標志，與傳統的計劃經濟體制和趕超型發展戰略密切相關。在新的歷史時期，對城鎮化產生著嚴重的阻礙作用。主要包括以下幾個方面：一是城鄉之間的戶籍壁壘。由于二元戶籍制度限制，城鄉勞動力市場不統一，農村人口和勞動力轉移后難以順利融入城市，面臨著人口的推力。填平二元結構體制下制度鴻溝，實現農民市民化需求是新型城鎮化的重要任務。二是土地要素市場配置的雙軌制。農村集體建設用地只能在農村社區內部使用，要進入一般商業開發建設領域需要通過國家征地，由集體土地變更為國有土地。在政府壟斷土地一級市場的條件下，集體建設用地無法與城鎮建設用地同地、同權、同價。三是兩種不同的公共資源配置制度。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農村中的教育和設施，國家投入則相當有限。

改革開放以來，城鎮化進程不斷加快，集體土地產權關系變動日益頻繁。在傳統的封閉的農村集體所有制條件下，農民在城鎮化轉移過程中不能合理分享集體資產的收益或對這些資產進行有效處置，形成難以割斷農村的財產“臍帶”，農民市民化面臨著出口的拉力。實踐表明，推進城鄉統籌、加快農民市民化，走中國特色城鎮化道路，需要把探索農村集體經濟有效實現形式、深化農村產權制度改革，實現農民和集體之間產權關系的清晰化，有效保障農民在城鎮化進程中的權益作為推進中國特色城鎮化進程中的一項基本任務。

緊張的人地資源稟賦結構特征。根據2011年統計數據測算，我國人均耕地大約只有1.36畝，不到世界平均水平的40%。隨著工業化、城鎮化進程的不斷加快，亂占耕地現象嚴重，人地關系矛盾更加尖銳。從而形成了分散的兼業經營的小農戶單位個體參與城鎮化的局面，農民組織化程度普遍偏低，建立農民城鎮化的組織依托應成為新型城鎮化的重要內容。

新型城鎮化的基本要求

推進新型城鎮化，不是城市功能在郊區的線性延伸，簡單走“新城+小城鎮+新農村建設”，也不是強農惠農政策簡單遞加，而是適應中國國情和北京市情的要求，結合發展的階段性要求和時代特征，城鄉生產要素在市場條件下的統籌配置，是社會生產關系在破除城鄉二元結構這一根本制度性鴻溝基礎上的重新調整，既是郊區農村發展的機遇，也是城市發展的必要條件。要改變以城市建設為核心的城鎮化發展路子，樹立“以人為本”，以鄉村發展和功能、管理、產業完善為主要內容的新型城鎮化理念。

落實“以人為本”的發展理念，實現公平共享。走新型城鎮化道路，必須堅持科學發展觀，以人為本，統籌經濟、社會全面、協調和可持續發展，就是要明確農民的主體地位，實現發展成果的公平共享。一是讓農民成為社會主體。推進農民市民化進程，擁有公平的國家公民身份。隨著郊區城鎮化進程快速推進，破除把人等級化的戶籍制度，加快農民融入城市實現市民化的要求日益強烈。由于轉居農民文化素質限制，就業能力偏低，加之土地被征占后，村集體經濟受到嚴重削弱，解決就業能力下降，農民往往處于就業無崗的境地。讓轉居后的農民擁有產業發展支撐，不僅有收入，更要有崗位，是農民順利實現市民化轉型的關鍵。二是讓農民成為收益主體，主動分享土地增值收益。隨著中心城區產業和功能向郊區疏解和輻射，郊區工業化、城鎮化進程的快速推進，郊區土地級差地價快速上升。通過農民集體自主開發方式，在村集體建設用地上發展物業租賃經濟，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設用地資源，獲得土地增值的級差地價收益，有利于農民主動分享土地增值收益，更好地保障農民的土地權益，增加農民收入。三是盡量讓農民更多地成為經營主體。通過教育培訓、財政傾斜、專項扶持等政策和方式，鼓勵農民積極創業，獲得比委托經營更好的收益。

推進人口、資源與環境的協調可持續發展。人口是區域經濟社會發展的基礎，統籌解決人口問題，既是落實科學發展觀的重要舉措，也是促進區域經濟社會健康可持續發展的前提條件。近年來，北京城市人口規模呈現快速膨脹趨勢。截至2011年年底，北京市實際常住人口總數為2018.6萬人，突破2000萬大關，也已經大幅超過了國務院批復的《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標。其中，外來人口占了約1/3，是人口增量的主要來源。走新型城鎮化道路，需要本著實事求是的態度和精神，加強人口調控管理，有效控制外來人口無序過快增長的勢頭。實施“以業控人，以房控人”，使人口增長從無序向有序轉變，沖出人口重壓的重圍。要站在北京整體發展的大視角下，統籌考慮城鄉發展，把郊區新型城鎮化放到全市發展的戰略高度上來，優化城鎮體系空間布局，從而優化人口、資源與環境，促進城鄉與區域之間的均衡協調發展。

發揮市場配置資源的基礎性作用，加強制度建設。城鎮化是以城鎮為主導，在市場條件下進行生產要素空間再配置以實現集約高效的過程。在成熟市場經濟條件下，要素在市場需求的引導下可以得到優化配置，隨著城鎮化進程推進而逐步完成城鄉一體化。而在傳統城鎮化條件下，政府成為主要的資源配置方式，城鎮化成為一個高度行政主導、審批主導、權力主導的一個過程，產生了大量的“資源錯配”現象，導致資源的大量浪費，潛存信用危機。特別是土地資源浪費嚴重，用攤大餅方式建設城市，經營城市，城市運營效率很低，使傳統城鎮化發展不可持續。根本原因是在政府主導的經濟發展模式下，具有天然的行政區劃特征，要素市場發育滯后，資源要素的配置和調解不是依據市場價格，往往是依賴行政力量。建設社會主義市場經濟體制就是發揮市場配置資源的基礎性作用，轉變政府職能，走可持續發展的、集約式的城鎮化道路。

推進綜合體制改革，破除城鄉二元結構體制。現代市場經濟制度是一個巨型的大系統，如果讓各個部門和地區按照自己的意思設計自己的系統，然后拼起來變成一個體系，這個的體系是無法運轉的。只有從頂層開始，一層一層地向下進行設計，這樣建立起來的大系統中的各個子系統之間才能互聯互通，才能協調互動。其中，最大的問題就是城鄉二元結構體制。

不從根本上改變城鄉二元結構體制，推進整體改革，局部改革難以推進；不系統地調整國家與社會，政府與市場的關系，城鎮化可能陷于停滯。合理處理政府與市場的關系，以保證產權保護，合同簽約自由及契約的有效實施。習近平總書記在廣東考察時指出：“我國改革已經進入攻堅期和深水區，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。”新型城鎮化，每前進一步，都面臨著多層次的利益格局調整，只有在規劃、國土、財政、發改、稅務等多個領域統籌推進綜合體制改革，從根本上破除城鄉二元結構體制改革，才能真正走到市場經濟的正確軌道上來。

轉變農村集體經濟發展的方式。走新型城鎮化道路，加快中心城產業和功能向郊區疏解和輻射，需要統籌考慮外來人口增長調控、資源與環境負擔以及政府職責定位等多方面因素。其中，一個重要的方面是促進村莊發展模式轉變，不再延續過去各自為戰、自我膨脹的發展路子。轉變村莊經濟發展方式，關鍵是處理好三個關系，一是農民和集體的短期利益與長期利益的關系。一些村莊著眼眼前利益，過多地發展租賃經濟，外來人口多了，地都占了，結果生態環境破壞了，最終農民的長遠利益也無法得到根本保障。二是部分發展與全局發展的關系。村自為戰發展模式是一種只顧自己、忽視全局的不可持續的發展模式，導致規劃難以落實，村和鎮的關系，新農村建設與城鎮化建設的關系難以有效協調。三是城鎮化與新農村的關系。北京推進新型城鎮化，不是消滅農民、消滅村莊、消滅農業，而是在北京行政區域內進行城鎮空間布局和城鎮體系建設，既推進城市文明的覆蓋，又發揚鄉村特有文明的內涵，是實現城鄉同發展、共繁榮的根本途徑。

（作者：北京市農村經濟研究中心黨組書記、主任）

責任編輯：邢久強