網(wǎng)絡(luò)立法與網(wǎng)絡(luò)治理

湛中樂

網(wǎng)絡(luò)立法具有不可忽視的重要性和必要性。網(wǎng)絡(luò)確實(shí)非常便利，但帶來的問題也很多，包括侵犯著作權(quán)、侵犯個(gè)人隱私、威脅個(gè)人信息資料的安全、宣揚(yáng)黃賭毒等不健康信息、傳播計(jì)算機(jī)病毒、開展網(wǎng)絡(luò)詐騙、敲詐勒索，等等?？梢哉f，網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的一個(gè)縮影，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中需要的秩序和治理機(jī)制，在網(wǎng)絡(luò)上同樣需要。

我國網(wǎng)絡(luò)立法的現(xiàn)狀與良性網(wǎng)絡(luò)秩序的需要暫時(shí)還存在一定的距離。就目前而言，我國在網(wǎng)絡(luò)治理方面的專門立法多為低層次的規(guī)章及規(guī)范性文件；有些專門的法律也比較陳舊，例如十多年前發(fā)布的一批關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)信息安全及信息管理的法規(guī)、規(guī)章都需要更新；最重要的是，還沒有一部系統(tǒng)地、專門地針對網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)性法律，對網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域進(jìn)行專門立法，并在其中梳理網(wǎng)絡(luò)治理的核心概念、確立治理原則、引入基本規(guī)則，是很有必要的事情。正因?yàn)槿绱?，最近全國人大常委?huì)審議通過的關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定，非常必要和重要。而且應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，通過立法程序，制定專門法律。

對于實(shí)際生活中經(jīng)常出現(xiàn)的垃圾短信、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)黃賭毒等多種情形，需要分別看待，不同類型的網(wǎng)絡(luò)問題應(yīng)當(dāng)引入不同的具體治理機(jī)制，不能一概而論。例如，對于網(wǎng)上設(shè)賭、網(wǎng)絡(luò)色情等問題，現(xiàn)在很多違法網(wǎng)站的服務(wù)器設(shè)在國外，它們采取變換IP地址、加密、使用專用客戶端等很多技術(shù)手段逃避封堵，給徹底掃除帶來很大的技術(shù)性困難，這主要是需要對行政監(jiān)管加強(qiáng)科研和技術(shù)支持。對于網(wǎng)絡(luò)詐騙，則要暢通受理渠道，成立專門的審查組以積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)加強(qiáng)跨地區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，等等。網(wǎng)絡(luò)謠言的問題比較復(fù)雜。從技術(shù)角度說，治理網(wǎng)絡(luò)謠言并不難，難的是如何把握判斷網(wǎng)絡(luò)謠言的度，這個(gè)度很容易“跨過界”。對于網(wǎng)絡(luò)謠言，最根本的治理措施還是要加強(qiáng)政府的公信力，政府的公信力提高上去了，很多網(wǎng)絡(luò)謠言就會(huì)不攻自破；否則，所謂的“謠言”還是會(huì)層出不窮，運(yùn)用高壓手段是很難禁絕的。另外一個(gè)很重要的方面就是要注重引導(dǎo)，通過加強(qiáng)信息公開、充分說明理由和積極引導(dǎo)網(wǎng)民冷靜思考等多種方式，使得謠言越來越失去它的立足之地?？傊?，對于不同的網(wǎng)絡(luò)問題，我們應(yīng)當(dāng)研究不同的解決渠道，不存在一概而論的解決方案，也不存在一勞永逸的處理標(biāo)準(zhǔn)。

網(wǎng)絡(luò)治理面臨一些困難和問題，主要有四個(gè)根源：盈利動(dòng)機(jī)、匿名性、信息量和技術(shù)復(fù)雜性。每一個(gè)根源都是有利有弊的，關(guān)鍵在于如何發(fā)掘有利的一面，同時(shí)防止相關(guān)的弊害產(chǎn)生負(fù)面影響。對于政府有關(guān)部門而言，主要問題，一是投入治理的人力物力不足，尤其是富有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的人員比較欠缺，另一個(gè)問題可能是長期通過高高在上的姿態(tài)進(jìn)行管理，以至于網(wǎng)絡(luò)治理在爭取社會(huì)理解方面還有很大提升空間。對于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商和服務(wù)商而言，主要問題就是盈利動(dòng)機(jī)，因?yàn)橛欣蓤D，就不一定會(huì)很嚴(yán)格地執(zhí)行信息識(shí)別和信息過濾的要求。對于互聯(lián)網(wǎng)用戶而言，匿名化的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)更多地暴露了不受約束的人性，而宣泄的需要又使得許多用戶、尤其是青年用戶不一定會(huì)自覺配合網(wǎng)絡(luò)治理的工作。此外，一個(gè)重要的因素是，還沒有通過系統(tǒng)性的網(wǎng)絡(luò)治理立法將它們的職能職責(zé)很好地整合在一起，它們之間的關(guān)系和銜接得不到深入梳理，治理起來也存在不配套、不系統(tǒng)、各自為戰(zhàn)的問題，政府內(nèi)部就存在協(xié)調(diào)和互動(dòng)不足的情況。這一切都需要系統(tǒng)性的網(wǎng)絡(luò)立法來加以整合。

要通過立法加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息管理，倡導(dǎo)“信息安全流動(dòng)”。首先，我們需要明確信息管理的目標(biāo)是什么，是側(cè)重個(gè)人隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全保護(hù)、過濾黃賭毒信息，還是防范網(wǎng)絡(luò)謠言、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)社會(huì)秩序？不同的側(cè)重點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致不同的制度設(shè)計(jì)，所以首先需要一個(gè)清晰的目標(biāo)定位。信息安全流動(dòng)不僅僅是信息本身的安全，還需要包括正常信息發(fā)布者和傳播者的安全，以及包括未成年人在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)使用人群的安全，這都是很重要的目標(biāo)。其次，我們需要加強(qiáng)信息鑒別機(jī)制，建立信息判斷標(biāo)準(zhǔn)。一方面防范公權(quán)力濫用網(wǎng)絡(luò)信息管理權(quán)進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的行為，另一方面讓監(jiān)管權(quán)力更放心地發(fā)揮作用，讓正常的信息更加安全、暢通地流動(dòng)，信息的安全流動(dòng)同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是暢通的流動(dòng)。再者就是完善救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)多元化的公眾參與，允許各種社會(huì)群體對信息鑒別標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)行中的問題提出建議，在釋放網(wǎng)絡(luò)活力的同時(shí)保證網(wǎng)絡(luò)的健康運(yùn)行，這就要找到一個(gè)很好的平衡點(diǎn)。

對于一些人認(rèn)為加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用和公民言論自由等，我認(rèn)為需要在網(wǎng)絡(luò)治理中找到一個(gè)平衡點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)可以說是發(fā)揮監(jiān)督、反腐、建言獻(xiàn)策等功能的重要渠道，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理的思路是值得肯定的，但執(zhí)行不當(dāng)?shù)脑捯矔?huì)有損害網(wǎng)絡(luò)積極功能的風(fēng)險(xiǎn)。我們不要將正常的乃至有些偏激的批評(píng)意見看作洪水猛獸，但要盡可能地將網(wǎng)絡(luò)言論向理智、得體的方向引導(dǎo)。對于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理，引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)還是最主要的手段，如何探索最佳的引導(dǎo)方式是我們面臨的最重要、最需要深入研究的課題；強(qiáng)制性的措施也是必要的，但僅限于十分迫切需要保護(hù)個(gè)體或社會(huì)的合法權(quán)益不受重大損失的時(shí)候。在網(wǎng)絡(luò)治理立法中有必要對此作出清晰而嚴(yán)格的限定。

國際上對于互聯(lián)網(wǎng)治理的做法可以借鑒和參考。西方國家對于互聯(lián)網(wǎng)治理的做法有它自己的一套“松緊度”標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)益保障的一面比較緊，在保護(hù)著作權(quán)、隱私權(quán)，打擊兒童色情犯罪，保護(hù)計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)安全，禁止非法接入，治理賭博和垃圾郵件等方面是比較嚴(yán)格的；在其他方面可能會(huì)比較寬松一些。不過，也不能說西方國家在網(wǎng)絡(luò)治理上就完全無視其他因素。最近幾年，由于反恐的需要，以美國為首的一些國家加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)反恐方面的立法，加強(qiáng)對國家安全相關(guān)信息的監(jiān)視和保護(hù)，可以說這很大程度上是由所在國面臨的政治形勢決定的。但不管如何，西方國家在網(wǎng)絡(luò)治理上非常重視法治，重視依法行政，一切按法律程序走，給予有關(guān)公民或法人充分的法律救濟(jì)渠道，這一點(diǎn)是值得我們學(xué)習(xí)的。

從整體上看，與西方國家相比，我國需要建立一套和自身需要相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)治理法制。這種法制不應(yīng)當(dāng)僅僅是管理、限制，更應(yīng)當(dāng)包含對信息的保護(hù)，對隱私和安全的保護(hù)，對信息安全流動(dòng)的保障和促進(jìn)。網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)是多元的，我們應(yīng)當(dāng)重視網(wǎng)絡(luò)立法，強(qiáng)調(diào)“依法治網(wǎng)”，逐漸形成一個(gè)健康、安全、暢通、寬松的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（作者：北京大學(xué)法學(xué)院教授，中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長）

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