“五權”之思

李永忠

28700多字的十八大報告，有一個關鍵詞頻率很高：它就是“權”字，共出現91次。我以為，十八大報告一大亮點，就是報告中的“五權”思想：分權、授權、確權、治權、民權。報告從權力結構論分權，從權力來源講授權，從權力范圍談確權，從權力安全議治權，從權力主體說民權。

其實，全國黨代會，就是黨內最高權力機關的大會。立黨建黨為公，執政掌權為民，最高權力機關的大會，當然離不開“權”字。一部人類社會史，就是權力由高度分散到極度集中，再由極度集中到合理分散、科學分解的歷史。伴隨此過程，是權利覺醒、權力入籠、監督強化、民主發展、人類文明進步的過程。

實踐證明：分權使授權逐步專業，授權使確權逐步規范，確權使治權逐步嚴密，治權使民權逐步歸位。

首先，要通過分權，處理好黨委內部權力制衡的關系。十八大報告中指出，行政體制改革要推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。30年經濟體制改革的成功，得力于中央對地方的放權、分權，得力于政府與市場的權限劃分。

黨內的權力必須科學分解、合理配置，黨內的決策權、執行權、監督權必須分開。十六大報告提出“決策、執行、監督相協調”，“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督”。十七大報告提出“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構”。十八大報告強調要“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”，并首次提出要“強化全委會決策和監督作用”。 “權力過分集中”，即決策、執行、監督三權合一的權力，就是30年前鄧小平所說的“總病根”。30年后，我們“必須以更大的政治勇氣和智慧”，解決這個“總病根”。 如果權力過分集中的“總病根”不能得到根治，民主就難以生存，監督就難以有效，體制就難以健全。失去監督的權力，不僅容易腐敗，而且也容易逃脫懲處。

十八大報告提出，“要把制度建設擺在突出位置”，制度是載體，其他的都必須依附于載體之上。而制度建設的核心，就是決策、執行、監督這三種權力配置得是否科學、合理。事實證明，沒有科學的權力結構，必然經常滋生缺點；沒有合理的權力分解，必然經常發生錯誤；沒有及時的監督，必然延誤錯誤的發現；沒有有效的監督，必然難以挽救失敗。只有配置合理，黨內民主才能帶動人民民主，黨內選舉才能真正實現“選舉要充分體現選舉人的意志”。

其次，要通過授權，處理好權力來源的合法性。十八大報告中“人民”和“權”這兩個詞的高頻出現，體現了以人為本、執政為民、權為民所賦的思想。人民群眾是權力的主體，“堅持國家一切權力屬于人民，不斷推進政治體制改革”，才能“以保證人民當家作主為根本”。因此，權力的合法性，必須來自于人民群眾的授予。如果人民不能選擇公仆，民眾不能監督政府，人民即使想當家，也未必能做主。分權制衡這一思想確定之后，鄧小平所指出的我們一切問題的“總病根”，“權力過分集中”就有可能解決。

第三，要通過確權，劃定權力的范圍。任何權力都有邊界，沒有不受制約的權力。每一種權力都要通過議事規則，公開的程序將其規范起來，堅持“黨必須在憲法和法律范圍內活動，“確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許“以言代法、以權壓法、徇私枉法”。領導干部手中的權力是人民群眾授予的。沒有被確定邊界的權力就容易違規、踩線、越位。確權就是要讓權力在一個規定的時空范圍內，上有頂、下有底、左右都有邊。

第四，要通過治權，防止權力異化變質。報告指出，“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸。”還提出了要“建立決策問責和糾錯制度”，在此之前，問責都是問監督權的職責和執行權的職責，從未問過決策權的職責。十八大報告中體現得更充分的是治權思想。確定的權力如果違規、踩線怎么辦？那就要治，要依法來治， “強化權力監督為重點”，絕不允許“以言代法、以權壓法、徇私枉法”，“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”；用制衡的權力來治， “確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”，“強化全委會決策和監督作用”；讓人民群眾來治，“落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權”，“從各層次各領域擴大公民有序政治參與”，“讓人民監督權力”。

第五，要通過民權，使主體歸位。十八大報告中強調的八個必須，首當其沖的就是“必須堅持人民主體地位”。在報告中提到要充分體現人民群眾的權利和黨員的權利，反復重申民主是黨的生命，人民民主是社會主義的生命。黨員和人民群眾是黨組織和社會的主體。十八大報告中提到了兩個凡是，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”這兩個凡是正是對民權的一種升華。

綜上所述，我以為，十八大報告既是理論上的政治宣言，又是實踐中的行動綱領。五權既涉及政治體制改革，又涉及經濟體制改革，還涉及社會體制、文化體制、行政體制改革，應該成為十八大后政治體制改革的路線圖。

（作者：中國紀檢監察學院副院長）

責任編輯：宋明晏