成都市氵蒙陽鎮失地農民補償安置問題探析

羅謨諾

摘要：隨著城市化進程的加快，我國會有大量失地農民的出現。對失地農民而言，土地承包使用權既是維持生計的基本生產資料，又是在農村社會保障體系尚未全員覆蓋條件下維持生存的最后保護傘。失去了土地這一能夠帶來持續性、綜合性收益的資產，他們的就業、醫療、養老甚至子女的財產繼承權將得不到保障。同時，由于現有的征地補償安置工作的不完善，他們生計的可持續性也將受到嚴重的挑戰。然而，他們的生存狀況和處境會直接影響到社會的和諧與穩定。

關鍵詞：失地農民；補償安置；氵蒙陽鎮

一、氵蒙陽鎮概況

濛陽鎮是成都市在2005年確定的14個優先發展重點鎮之一，鎮域面積82平方公里，轄16個村、12個社區，總人口7.6萬人。隨著四川·彭州國際蔬菜產業科技園，中國西部（國際）農副產品加工產業園、四川國際農產品交易中心、萬貫服裝產業園等項目的推進，工業用地需求增長迅速，導致大量土地被征用，產生大量失地農民。

二、失地農民補償安置情況的描述性分析

1.土地征收問題

濛陽鎮的征地程序中最突出的特點是能夠提前召開村民代表大會，對補償安置問題進行商議，難能可貴的是大部分村民都參加或代人參加，并能夠真實的表達自己的意見。這與成都市在加強農村基層組織建設管理方面實行“131N”村級治理機制有一定關系。在此治理結構下，村民參與村務的機會有所增加，利益訴求渠道暢通，村民自治能力有所提升。在整個征地過程中，由于監督組織（村務監督委員會）、利益訴求組織（村民議事會）等組織的作用，征地矛盾更多地在事前就得到解決。

2.補償安置問題

在補償標準問題上，濛陽鎮的做法較為常規，補償標準仍然按照產值倍數法確定。具體為：每畝每年平均產值按800-1160元計算，耕地的土地補償費仍舊按被征地前三年平均每畝年產值的6-10倍計算，具體為每畝4800-11600。安置補助費按年產值的10-15倍的標準計算，具體為每畝8000-17400元。青苗費的補償標準是每畝600-1000元。

在補償限額問題上，相比國家規定，濛陽鎮的限額較低。濛陽規定征用耕地的土地補償費、安置補助費兩項合計最高不超過被征地前三年平均年產值的25倍，而中央的規定是不超過30倍。

在人員安置問題上，濛陽鎮主要采用自謀職業和貨幣安置的辦法。對高于年齡界限的失地農民，濛陽鎮采用直接對其發放養老金的方式進行安置。對年齡界限內的失地農民，濛陽鎮采取分類別管理的辦法，把其分成五種類別，并采用不同的安置措施。

3.就業問題

在失地農民就業培訓方面，濛陽鎮的做法較為出色。在培訓組織方面，建立了由市勞動局培訓學校為主體，鄉鎮培訓班為補充的培訓體系。根據不同培訓班的特點，安排合適的培訓機構。在培訓政策方面，所在地的市政府出臺了一些鼓勵性措施。比如采取由政府免費提供培訓服務，給予社會培訓機構財政補貼的方式來大力開展失地農民就業技能培訓。在培訓資金保障方面，所在地市、鎮政府分別采取從土地出讓金中抽出一定比例的方式來保障培訓的經費來源。在培訓成果方面，較為豐碩。一部分學員取得了職業技能等級證書，一部分學員通過技能培訓順利實現就業，個別學員通過學習創業知識開始了創業道路。

在就業去向方面，濛陽鎮失地農民的就業去向與其年齡有較大關系。大多數青年就業去向仍是東部沿海地區，部分中年失地農民多選擇在成都、重慶等周邊城市就業。年齡較大還有一定勞動能力的失地農民多選擇在本地招商引資過來的企業從事保潔、綠化、保衛等工作。

4.失地農民的收入問題

濛陽鎮失地農民工資性收入與財產性收入占據了失地農民收入的絕大部分，轉移性收入與經營性收入所占比重較小，其總收入水平有了較大提高。但是，當失地農民轉變為城鎮居民后，伴隨著農用土地及宅基地的失去，許多隱性的福利也已經消失。失地農民不得不到市場上去購買一些失地前不需購買的商品，比如面粉、蔬菜、雞鴨等在失地前可以自給自足的商品。另外，失地農民的消費結構也發生了較大變化，水電費、食品蔬菜類的支出有較大幅度的增加，由于對孩子教育重要性的認識有所提高，教育開支也有較大增加。

三、存在的問題

在成都市統籌城鄉改革的背景下，濛陽鎮在土地征收、失地農民就業保障、社會保障、醫療服務等方面都取得了不錯的成績，形成了集“經濟補償、社會保障、住房保障、就業保障”為一體的征地補償安置模式。然而，濛陽鎮在失地農民補償安置方面還存在一定的改進空間。

1.執行規定補償標準有所折扣

濛陽鎮的征地補償標準仍按國家規定的產值倍數法計算，即土地補償費為每畝前三年平均產值的6-10倍，安置補助費為4-6倍，兩項總和不超過前三年平均產值的30倍。濛陽鎮規定每畝每年平均產值按800-1160元計算。然而，在具體補償時出現了“就低不就高”的情況，濛陽鎮規定土地補償費按產值數的7倍計算，安置補助費按產值數的5倍計算。不僅如此，濛陽鎮對土地補償費、安置補助費、青苗補償費的總和也做了限制，其規定每畝三者之和最高不超過3萬元，其中青苗補償費每畝最高不超過1000元。可見，在國家原本就不合理的補償標準的執行上又出現了問題。

2.征地補償款使用透明度不高

征收土地的補償款的具體流向為4種：一次性繳納的社會保險費用、就業補助金、生活補助費以及村社保留部分。對失地農民來說，無論是否參加社會保險，除了部分能拿到就業補助費和生活補助費外，拿不到其他現金補償。未參加社會保險的失地農民，則按每畝每年1700元的標準領取土地租金生活，參加社會保險的失地農民，則租金收入取消。由此可見，前三部分的使用有固定的管理程序和具體的標準。但是，由于村社所保留的部分補償款的使用透明度不高，這就導致了失地農民對其的使用情況缺乏基本的知情權，失地農民對村社干部的信任度不高等問題。

3.失地農民出現邊緣化的問題

失地農民邊緣化傾向的主要表現是對自身身份認識的模糊，他們對自己身份的認識多數處于一種既不是農民又不是市民的一種矛盾狀態。一是因為他們失去了賴以生存的土地這一農民身份的重要標志，同時也失去了原有的及身份認同、就業方式、生活方式。二是因為他們還不適應城市化的生活方式。三是因為失地農民心理安全感下降。失地前，大部分失地農民以農業收入為主，糧食蔬菜等生活消費品基本能自給自足，生活雖不富裕但有穩定的生活來源，由此而帶來的心理安全感較強。失去土地后，失地農民的收入水平雖然有較大幅度的提高，但是其消費水平也有所提高，這是因為一切生活消費品都需要從市場上購買。

四、確保失地農民合理的征地補償

確保失地農民的合理補償要從3個方面下手：一是要在現有補償安置制度下，保障失地農民應該得到的補償；二是要不斷地優化現有補償安置制度，在調整征地補償標準和擴大補償范圍上下工夫；三是要努力構建失地農民享受土地增值收益的機制，讓他們分享城市化的收益。

1.健全失地農民社會保障

失地農民的社會保障是一個系統工程，具體包括生存保障與發展保障兩個方面。生存保障主要體現在養老保險、最低生活保障制度、失業保險及醫療保險等方面。發展保障主要體現在提高失地農民創業能力、再就業能力等方面。首先，在建立失地農民社會養老保險制度方面。一是要多渠道籌集失地農民養老保險基金。二是要適當分類、區別管理。三是要建立最低生活保障制度。，其次，在建立全方位的醫療保障制度方面。一是要靈活建立多元化的社會醫療保障制度。二是建立新型合作醫療保障制度。一方面要加強對失地農民的教育，加大新型合作醫療制度的宣傳，培養失地農民的風險意識、合作意識。另一方面要提高針對新型合作醫療運營管理水平。在農民檢查、治療、住院、醫療費用確認、報銷等各個環節要做到科學嚴謹、流程簡化、便于操作。第三，在提高失地農民的創業能力方面。一是要鼓勵失地農民興辦個體、經營小企業。二是要培養失地農民的創業能力。三是要為失地農民的創業搭建優越的服務平臺。政府要成立創業服務中心，協調政府相關部門為失地農民創業提供全方位的服務。在注冊、經營、管理等方面提供高效率的服務。

2.構建失地農民再就業機制

就業問題是解決失地農民可持續生計的關鍵。使失地農民有穩定收入來源是解決失地農民就業問題的核心。面對失地農民就業穩定性差、核心競爭力差的困難，解決失地農民就業問題需要從多渠道提供再就業崗位和提升就業競爭力兩個方面下手。一是要努力拓展失地農民再就業空間。二是要完善就業市場的服務體系。三是要制定促進失地農民再就業的政策。同時要通過培訓提升失地農民的就業競爭力，一是提高對失地農民培訓的資金支持，二是要建立全方位培訓體系，三是要確保培訓的實效。

參考文獻

[1]鮑海君.政策供給與制度安排：征地管制變遷的田野調查—以浙江為例.經濟管理出版社，2008.

[2]周長城.經濟社會學.中國人民大學出版社，2003（4）：77～84.

[3]韓俊.中國農村土地問題調查.上海遠東出版社，2009 ：114.

[4]楊學冬.社會資本：對一種新解釋范式的探索.社會資本與社會發展.社會科學文獻出版社，2004：36～37.

（作者單位：西南財經大學公共管理學院）