美國殘障保險及對中國的啟示*

吳 翔，羅 遐

(安徽大學管理學院，安徽合肥230601)

根據聯合國《殘疾人權利公約》，殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎上充分和切實地參與社會［1］。促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重，必須大力的發展社會保障事業。美國社會保障是社會保險項目中的一個特殊項目，已成為美國一項最為成功的制度［2］。它特指對老年人，遺屬和殘疾人的社會保險(Old Age，Survivors，and Disability Insurance，簡稱OASDI)，也可分解為養老金制度或老年保險(OAI)，遺屬保險(SI)和殘障保險(DI)三個組成部分。殘障保險(DI)作為維護殘疾人利益的一項公共計劃［3］，是本文主要分析并探討的內容。

一、美國殘障保險的概況

(一)殘障保險的概念

美國殘障保險是一項聯邦社會保險計劃，它以工薪稅為主要來源，由社會保障署負責管理，為因殘疾而不能工作的人提供保障性收入支持。當家庭工資收入的主要來源者因為殘疾或者死亡，殘障保險會為家庭提供廣泛的福利。它是聯邦政府為殘疾人提供幫助的最大的項目之一，受益的對象是保險者本人及其家庭成員。

(二)殘障保險的源起

1935年，弗蘭克林·羅斯福總統向國會建議進行經濟保障立法，其中包括成立一個專門負責經濟保障的委員會的建議。經濟保障委員會報告提出為老年人、失業提供福利，救助有受撫養子女、公共衛生、兒童和孕婦保健的立法方案。報告中沒有提及殘疾人福利，但是它有涉及殘疾相關內容。報告指出:“疾病是經濟不穩定的主要根源之一”，“疾病對經濟的依附影響可以達到三分之一至二分之一”［4］。在羅斯福總統的推動下，《社會保障法》于1935年8月14日通過，為美國社會保障真正建立了一個最廣泛的聯邦統籌安全網。目前社會保障署的OASDI計劃已經廣為人知，然而，1935年該項目開始之初并不包含殘障保險規定。殘障保險有其發展的歷史進程:1938年，社會保障咨詢委員報告提及殘疾計劃。殘障保險在咨詢委員會上成為討論的主題，但飽受爭議。由來自威斯康辛大學的經濟學家Edwin.E.Witte領導的一組咨詢委員會成員贊同65歲之前完全或者永久殘疾的人及其家屬可以及時獲得殘疾福利。后來，關于殘障保險，咨詢委員會最終的報告一致提議:被保險人成為永久或者完全殘疾，基于社會的需要為其家屬提供福利。在1948年的咨詢委員會報告繼續倡導一個可行性的殘疾人方案，并且以此能夠拓寬完全和永久殘疾人的受益范圍。殘障保險正式頒布于20年之后的1956年8月1日，美國總統艾森豪威爾簽署頒布了《社會保障法》修正案，它在原有OASI計劃的基礎上，增設了殘障保險(DI)計劃，從而形成了完整的OASDI(老年、遺屬及殘障保險)的基本格局。計劃起初只為年齡介于50～60歲，并且符合參保狀況的的殘疾工人提供月補助，后來該計劃極大的拓展了其覆蓋面。1956年該計劃的實行是自20世紀30年代以來，代表著社會保障規劃者歷史性的巔峰之作［5］。

(三)殘障保險的發展

20世紀60年代以后，殘障保險的發展變化是在可接受的范圍之內，國會也愿意通過立法擴大該計劃［6］，變化主要有以下內容:

1960年《社會保障法》修正案規定:廢除50歲殘疾人傷殘福利金申請資格要求并且廢除6個月殘疾人恢復復發等待期。1967年《社會保障法》修正案擴大了殘障保險的適用范圍，在殘疾寡婦(鰥夫)50歲時候引入傷殘福利金，并且使用一套更為嚴格的界定程序，但仍然規定支付一定傷殘福利給那些沒有申請的殘疾人。1972年《社會保障法》修正案規定了減少傷殘福利金受益的等待時間，從以前的6個月縮減到5個月。并在獲益的24個月之后，增加對殘疾人受益人的醫療救護。同時，殘疾兒童受益的年齡，從18周歲放寬到了20周歲［7］。19世紀70年代，殘障保險得到很大發展，殘疾人投保殘疾福利金的人數增加了三分之一。在1970年到1980年間，殘疾人信托基金的貢獻幾乎增加了兩倍，增長部分的原因歸功于殘疾計劃稅率分配的結果。1974年殘疾人信托基金見頂，達到了8.1億美元。1984年《社會保障法》修正案規定，殘疾福利金不會終止，除非提升醫療水平;因為通過醫療或者職業治療技術，受益人能夠進行大量有收益的活動。申請人聲明:涉及到疼痛或者其他癥狀不能構成殘疾，須基于當時醫療條件進行醫療檢查。修正案規定:發現不再是殘疾的受益人將訴諸于法院通過聽證程序決定福利金支付是否繼續。社會保障署署長需針對所有的殘疾等級制定統一的標準［8］。到了21世紀，殘障保險發展的同時也遇到了問題。在2001年，社會保障咨詢委員會發布一項報告，表達了對社會保障署殘障保險未來的關注和擔憂。報告中強調殘疾人申請福利金的人數預計增長可能會威脅到已存在的政策和行政結構。并且呼吁新一屆國會和政府對社會保障署的殘疾計劃進行深入審查，并決定適時作出必要的變化。

二、美國殘障保險的運營

(一)殘障保險金主要來源——工薪稅

每年美國的運轉資金需要花費2萬億美元，這部分資金中1萬億美元是個人所得稅的累進資金，另外的1萬億美元由社會保障、醫保、企業所得稅、消費稅等而來。社會保障主要籌資手段是通過工薪稅實現的。2011年，美國信托基金的來源主要是由工薪稅、福利金收益稅、基金補償金、利息收入等幾方面構成。殘障保險工薪稅收入是819億美元，占殘障保險總資金來源的77%。

表1 美國2011年社會保障信托資金的來源 /億美元

美國的工薪稅不是個人收入稅，而是指對在職者征收的社會保險稅款，專門用于參加這一社會保險項目的老年人、遺屬幸存者和傷殘保險稅和住院保險稅，結合起來的英文簡寫就是OASDHI。工薪稅由雇主和雇員各付一半，在某個數量之下占雇員年工薪總額的固定比例。隨著社會保障福利金的不斷增大，社會保障工薪稅稅率也要提高。雇員與雇主分別交納的工薪稅率，1950年只有 1.5%，1960年為 3%，1970年為 4.2%，1980年為5%，1994年達到6.2%。當前社會保障工薪稅稅率任然是雇主和雇員各自繳納6.2%。

表2 美國雇主和雇員繳納的工薪稅率 /%

殘障保險金主要由國內稅務局、財政部、總體預算與管理辦公室負責。基本程序是:財政部負責社會保障稅的征收以及基金的管理;辦公室負責將收支計劃納入聯邦政府預算，提交國會批審。國內稅務局扣繳雇主，要替政府從員工的工薪中預扣工薪稅。財政部美國國內稅務局(隸屬財政部)將征收的社會保稅納入國庫后，1.7%進入殘障保險DI信托基金。

(二)殘障保險金主要支出——福利金發放

一般來說，福利金發放的前提是被保險人繳納了工薪稅稅并且工作了足夠長的時間。社會保障署按月向財政部通告受益人姓名和其應得福利金，財政部按此賬目支付社會福利金［10］。殘障保險金按月發放，受益人收到其保險金的日期一般是每個月的第三天［11］。圖1顯示，美國殘疾保險的受益人數和月支付額都呈逐年遞增的趨勢，2001年受益人數達到了7 790 038人，工人人均月支付額為814.4美元;2011年受益人數達到了11 736 104人，人均月支付額為1 110.5美元。受益人數的增加，支付金額的增長說明了美國殘疾保險在社會保險中扮演著越來越重要的地位。

(三)殘障保險金的投資與管理

美國的社會保障金的投資管理是通過信托基金的形式，國會成立信托資基金，并且由財政部管理社會保障和醫療保險的收入和支出。殘疾保險信托基金專門用來支付殘疾人社會福利金［9］。殘障保險信托基金于1956年8月1日成立，并作為財政部的一個獨立的賬戶。信托資金用于支付受益人后的余額都要進行投資。表3是2011年美國社會保障信托基金投資情況。盡管美國是一個金融高度發達和開放的國家，但在聯邦社會保障基金結余的投資管理上，美政府奉行非常保守的政策，明確規定信托基金結余只能購買政府特別國債和特別公債劵，不得將信托基金投入市場。

表3 2011年OASI和DI信托基金投資交易 /千美元

為加強社會保障基金的管理，美國聯邦政府成立了社會保障基金信托投資委員會，隸屬于美國財政部，由財政部長，勞動部長、衛生和人力資源部長、社會保障署長及兩名總統提名并由參議院確認的公眾代表組成，財政部長出任主管信托基金人，對其負責。

三、啟示

美國殘障保險經過多年的發展，已經相當健全，在保障殘疾人群體生活發揮著重要的作用。該計劃在制度設計、運行管理等方面有值得借鑒之處。

第一，美國殘疾人保障的法制化程度高，社會保障機制比較完善。美國殘障保險誕生于1956年，經過50多年的發展，聯邦政府始終將殘疾人的利益作為重要的內容，以國家法律的形式確定下來。現代社會保障制度最基本的特征就是以法律為依據，并且在管理機構的監管下采取強制方式實施的。美國社會保險是國家通過立法強制實施的，《社會保障法》及其修正案在保障殘疾人合法權益方面發揮著重要的作用。美國殘障保險的機制比較完善，管理高度統一。美國政府每年征收的社會保障稅達數千億美元，美國社會保障稅在管理上，按照三權分立的原則實施。國會作出相關的社會保障的立法，財政部、社會保障部、勞動部負責有關具體計劃的執行和實施。社會保障稅由聯邦國內稅務局負責，聯邦政府社會保障署負責審核［14］。就目前我國保護殘疾人的法律，相比較而言法律規定的條目比較抽象，多為倡導性的、缺乏具體的制度規定。殘疾人社會保障體制不暢，社會保障工作涉及到殘聯、民政、衛生、司法、教育、社會保障等多個部門和機構，缺乏權威的部門進行協調統一。各部門之間政令不一，缺乏溝通聯系，往往造成政策執行難以落實。因此，完善殘疾人法律法規，建立健全殘疾人社會保障機制是當前我國殘疾人社會事業發展的重要任務。

第二，美國殘障保險以信托基金的形式投資運營，在社會殘疾保險信托基金的投資管理上，美政府奉行非常保守的政策，明確規定信托基金結余只能購買政府特別國債和特別公債券。殘疾保險基金結余只能購買政府債券，不能進入股票市場，這是美國聯邦政府社保基金投資的最基本原則［15］。對于資本主義高度發達的美國來說，經濟周期的特性很難保證投資于股票市場的信托基金的收益。在該種原則的指導下，美國殘疾保險信托基金得到了安全保證。隨著經濟、金融的全球化，我國金融風險也比較突出，在此情形下，社會保障金的投資運營也是值得關注的重點。對于我國而言，美國信托基金的運行方式值得考慮和借鑒，并考慮逐步放寬殘疾人社會保障金的投資渠道，增加保障金的收益，這對于保障被保險人的利益，維護社會穩定意義重大。

第三，美國殘疾保險強調聯邦政府的責任和責任主體的多元化。美國殘疾保險的確立和發展主要是由政府主導的，美國政府在殘疾保險的法律制定、稅收征收、福利發放、監督管理等方面發揮重要的作用。經過50多年的發展與完善，美國的殘疾保險制度逐漸演變為一個不斷改革與創新的社會減壓系統，為大多數的工薪階層，包括公司、企業提供了必需經濟補償和產業援助，為經濟發展與社會穩定做出了貢獻。由政府、企業和個人共同承擔責任的社會保險責任，逐步形成一個多主體、全方位的社會福利體系。近年來，我國殘疾人事業得到了很大的發展，但是扶殘助殘的社會氛圍還不夠濃厚，相關責任主體的扶殘意識淡薄。我國的殘疾人社會保障金籌集的來源大部分源于財政支出，籌集的渠道比較狹窄，這也阻礙了殘疾人社會保障事業的發展。因此，政府在制度設計上也應考慮在強調政府主導責任的同時，適當強調個人勞動者分擔一定的責任。在發揮政府作用的同時，應大力倡導社會扶殘助殘，重視公司、企業的作用;發揮財政主要作用的同時，探索多元化的籌資渠道。

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［11］Social Security Administration:Schedule Of Social Security Benefit Payments 2013［R］.SSA Publication No.05－10031.

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［14］鄧大松，方曉梅.社會保障信托基金的運行及啟示［J］.中國保險干部學院學報，2001(1):49－52.

［15］王洪春，盧海元.美國社會保障基金投資管理與借鑒［M］.北京:中國社會科學出版社，2006.