淺析我國土地登記制度

賀洪莉

摘 要：我國實行的土地登記制度是一種法律登記制度，它是以國家強制力為后盾，積極主動的行政法律措施。土地登記制度建立以來，在保護土地權利人的利益，規范土地市場行為、避免國家土地收益流失等方面發揮了重要作用。土地登記制度在科學、效益、先進性等方面還存在一些問題。在經濟快速發展的今天，土地權利人要求保護土地權益的愿望愈加強烈，本文在土地登記制度現狀等方面加以闡述，以期對解決問題有所幫助。

關鍵詞：土地登記制度；存在的問題；建議

1 土地登記概述

土地登記是國家依照法定程序將土地的權屬關系、用途、面積、等級、價值等情況登記于專門的簿冊，以加強政府對于土地的有效管理，保護權利人土地合法權益的一項重要的制度。土地登記是維護社會穩定的根本途徑，是國家統一土地權利制度的基礎。世界上的土地登記制度大體可分三類即產權登記制度，托倫斯登記制度和契約登記制度。我國采用的是土地產權登記制度并吸收托倫斯登記的特點。[1]

我國土地登記的根本目的在于確認土地權屬，維護社會主義土地公有制，保護土地權利人的合法權益 ，維護土地市場交易秩序以及為合理有效利用土地提供依據。從某種程度上看，對權利人申請登記有一定的強制性，有利于在完善市場經濟過程中，實現土地用途管制，為土地權利變動奠定基礎。此外凡經依法進行登記的土地權益均保證真實可靠，具有公信力，可見強制性與可信性是土地登記的兩個顯著特征。

土地登記行為是民法范圍內用以界定土地物權的歸屬，并在專門簿冊上予以記載的事實。土地登記是登記機關依法實施土地權利登記的職能，并在權利人申請后進行嚴密的審查，對符合法定登記條件的予以登記造冊，向社會公示，相關登記資料可以公開查詢。

2 土地登記制度存在的問題

（1）土地登記的法律體系不健全。我國開展土地登記的法律依據為《憲法》、《民法通則》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《土地登記辦法》、《土地權屬爭議處理暫行辦法》。但在土地登記的相關權利種類、設定、變更、終止以及各項權利、義務、登記效力等重大問題可操性不強，至使保護權利人利益、要求履行義務遇到困難。

（2）土地登記種類少，定性模糊。我國法律對土地權利種類的劃分為：國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利。以集體土地所有權為例，目前其權能只包括占有、使用、收益，而不包括處分權，即集體擁有的是受到一定限制的所有權。至于為何受限制，如何受限制，理論界尚無定論，而相關的法律規定也極其模糊。關于農村集體土地使用權，法律上未對其權能作出明確規定，學理上對其定義及性質歸屬也未達成一致意見，導致在實踐中各地做法不一。[2]

（3）土地登記機關、土地登記標準和土地權屬證書不統一。依據我國目前的登記體制，有多個部門正在進行著不動產登記。如集體土地所有權和集體建設用地使用權由土地管理部門登記造冊，核發證書；國有房地產的土地登記有的地方是房產部門，有的是房地分開。由于土地登記機關的不同，各自的登記辦法、程序不盡相同，相應的土地權屬證書也不同。登記機關及證書的不統一，必然會損害經濟的發展和權利人的正當利益，而且在兩個以上的登記機關的權利出現交叉重合時，還會造成物權變動的法律基礎互相沖突，擾亂正常的法律秩序。四、體制束縛，創新緩慢。由于我國土地登記管理的特殊性，推進制度優化和技術創新比較緩慢。現有的土地登記資料不能滿足社會需求，土地登記覆蓋轄區的土地調查工作量大，各級財政沒有專項經費給予保證，多方投資的路子必將制約管理體制的發展。同時，由于體制、機制、技術標準等原因，至使對現有信息的浪費不能把已有的信息資源統一起來，為社會服務。

3 完善土地登記制度的構想

（1）以法律為基礎，明確土地登記效力，為完善登記制度提供法律依據。土地登記主要是解決土地物權變動中的安全問題，即土地物權怎樣才能安全地由物權取得人取得的問題，以及從客觀公正的角度看土地物權的變動才能達到排除第三人的干涉的問題，因而只能依靠《物權法》自身來解決，也就是通過物權變動制度來解決。但我國對土地權利的劃分來自不同層次的法規，權利內容、義務不清晰，權利種類不系統，相互關系還不明確。有待于通過《不動產登記法》等相關法律的出臺來改變。

（2）實行土地優先登記，逐步解決重復登記的問題。在一個國家內，不管采用何種土地登記制度，一個土地物權，權利人到一個登記機關辦理登記，是世界各國通行的做法。目前世界其他國家土地登記機構設置，歸納起來有三種情況，即司法部門、政府管理部門、獨立司法與政府之外的專門機構。根據我國的實際情況，無論采取哪一種形式，都是一時難以解決的問題。一是司法機構在確權登記時，結合我國土地資源利用進行實質性審查，從業務性質上看有相當大的難度。二是政府部門獨立機構進行登記時，有利于解決上述各類問題，但國家職能部門及運行機制要有較大的調整，以保證登記機關組織到位、職能到位。三是統一由土地行政主管部門負責。從目前全國土地登記制度建設現狀考慮，無論是業務建設還是人員隊伍建設，土地部門有一定的基礎，土地登記在全國全面開展，制度建設成本較低。另外，解決土地統一登記應當與登記程序變革結合起來考慮，實行土地使用權優先登記應該是解決現實問題的一種思路。

土地使用權優先登記即土地及地上物（指定著物和附著物）依法取得后，無論由哪個部門管理，首先確定土地使用權，先辦理土地登記，領取土地證書，然后再辦理地上物的登記。從土地與地上物的關系看，不管何種地上物都依附于土地。權利人依法取得土地使用權，是擁有地上物的前提條件。因此，先辦理土地登記，再辦理地上物登記應是順理成章的事。這種做法既有利于業務主管部門對地上物的管理，又保證了地上物與土地使用權的一致性以及土地用途的統一，提高了土地登記資料的使用價值。

（3）加強土地登記代理人制度建設，使土地登記從行政機關全程服務變成審批，提高行政效率。土地登記代理是指接受土地登記申請人的委托，代理土地登記申請、現場指界、代寫土地登記申請文書、提供土地登記業務咨詢、查詢土地產權狀況等；廣義講還包括：代理土地權利的取得或交易手續的辦理及鑒證、相關稅費交納、土地政策咨詢、土地使用權抵押等。但由于土地登記專業性較強，建立土地登記專業代理人制度，可以減少當事人不必要的困擾，大力提高土地登記申請水平，確保土地登記工作的質量，促進土地登記制度的完善。將原有的由登記機關負責的地籍調查等登記前期工作交由土地登記代理人去承擔，同時理順土地登記機關，土地登記代理人機構和土地權利人的職責、權利、義務及相互關系；做到分工明確，權責分明，既保證了登記的準確性，又提高工作效率，大大減輕登記機關工作壓力和負擔。[4]土地登記代理是社會主義市場經濟發展的產物，是在我國實踐基礎上建立起來的一項制度。

參考文獻

[1] 胡存智等編著《土地登記理論與方法》中國農業出版社1998年9月版，第1頁，第43頁。

[2] 《我國土地登記制度評價》國土資源新聞網2004年2月6日

[3] 《中國土地》2004年9月總第225期，第20頁