西方政治與行政關系的透析及中國化

吳玲玲

【摘 要】在威爾遜的基礎上，古德諾的《政治與行政》一書作為一本經典力作，在西方公共行政學史上首次對政治與行政二分法進行了系統闡述，但自20世紀60年代以來，這一理論卻引來了眾多的非議，學者們對其褒貶不一。筆者著重從理論的提出，政治與行政關系的分合演變作了回顧，從而提出該理論中國化的一些不成熟的建議。

【關鍵詞】政治；行政；中國化

一、政治與行政二分理論提出的背景

筆者以為孟德斯鳩的三權分立理論、西方自由主義思潮、國家治理理論等共同構成了政治與行政二分思想的理論淵源。眾所周知，威爾遜和古德諾對于政治行政二分理論的提出有著很大的貢獻，因此，后來對政治行政二分理論的發展和批判也大多是針對這兩位思想家而言的。而最早對政治與行政加以區分研究的政治學家應當是布隆赤里。他將國家的活動分為兩種，一是政治活動，二是行政活動 。于1887年美國學者威爾遜發表了被譽為公共行政管理學領域的開山之作《行政學研究》。在文中他明確指出：政治與行政是兩個不同的領域，“行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的行政管理的問題并不屬于政治問題”。首次把政治與行政區分開來的是威爾遜，但是古德諾則是首次更加系統而全面的闡述政治與行政關系的思想家。對威爾遜的思想，他取其精華去其糟粕，在1900年出版了《政治與行政》一書。在該書中他把政府的功能分為兩種，一種是國家意識的表達，另一種是國家意識的執行，并對政治與行政兩者關系進行了系統的闡述，自此政治與行政二分理論得到了確立。

二、西方國家政治與行政關系的分合演變

筆者通過閱讀大量書籍和文獻，發現關于政治與行政關系演變的探究，不同的學者站在不同的視角給予了不同的劃分，有的學者劃分的比較周細，有的學者可能劃分的粗略一些。基于此，筆者以為，西方國家政治與行政關系的演變主要經歷了以下幾個階段：

（一）政治至上的時期

英國在1688年正式確立了資產階級君主立憲制，但在這一時期英國社會的政治與行政之間的關系還是混雜在一起，行政作為政治的一部分，從屬于政治并受政治的支配，行政功能沒有得到充分的發揮，實際上只是政治統治的體現。而這一時期的美國也是如此?！罢畏众E制”作為美國一個重要的政治制度，這種體制下的政府行政官員也只是政府的附屬，行政官員與自己所在的政黨共同進退，沒有獨特的話語權。

在當時學術界得到普遍認可的亞當斯密認為，僅依靠市場的力量就可以使得經濟運轉的比較順利，被稱為“看不見的手”的市場能夠充分發揮其合理配置資源的基礎作用，而政府應該是管得越少越好。這一時期的行政關系完全埋伏在政治之中，政府行政活動的職能縮小到最小范圍，政治處于統帥地位。

（二）政治行政二分時期

由于政治行政二分的最大貢獻者威爾遜和古德諾都是美國學者，他們的研究成果也是基于美國為背景的，所以筆者傾向以美國為例來闡述當時的背景。 到了19世紀末，資本主義自由經濟向壟斷時期過渡，美國成為一個典型的壟斷資本主義國家。美國向城市化、工業化邁進，對政府能力提出了更高的要求；政治上，政黨分肥制的弊端也十分明顯，極大地阻礙了社會進步。社會關系的日益復雜化也帶來一系列的社會問題。為了緩和解決矛盾，政府由消極被動轉為積極主動干預經濟生活，行政管理活動變得越來越重要。在此背景之下，威爾遜適時地提出了政治與行政兩分法。威爾遜總統圍繞“政府干什么”和“怎么干”的主題，發表了《行政學研究》。在書中，他明確告訴讀者“首先，政府能夠適當地和成功的進行什么工作。”“其次，政府怎樣才盡可能以更高效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作?！币虼诵姓毮艿臄U展已成為歷史發展的必然，再將行政作為政治的附屬已不再符合時代的要求。而古德諾對政治行政二分的貢獻在于，古德諾進一步對政治與行政的不同功能加以區分，他認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。

（三）政治行政二分法遭受批判時期

雖然政治行政二分的提出使得行政學發展成為一門獨立的學科，然而在西方行政改革的發展歷程中，政治與行政二分的原則仍然不斷的遭受各方的質疑。而質疑主要來源于公共政策、新公共行政以及新公共管理的質疑。 很明顯，很多學者傾向政治行政與其說是分離的，不如說是融合的。因為，行政不可能脫離政治的土壤，價值中立幾乎不可能。有學者就提議：“通過政治與行政的有效整合，來實現真正民主高效的管理”。總而言之，政治與行政二分的原則不是一個普適性的原則，它是在多黨政治這一特定的條件下產生的， 而且也只是在政治發展的特定階段才是有意義的， 離開了具體的條件來談論政治與行政的二分問題， 是沒有意義的，而且可能會帶來各種意想不到的負面影響。

三、政治行政分合關系的啟示及中國化思考

研究西方政治與行政關系演化史的目的，遠不只是為了從純理論的角度去探究政治行政二分的合理性和不足之處，更多的是想借此機會來研究二者關系對于中國政黨關系，甚至對于中國改革的借鑒意義 回顧我國歷史，很容易知道我國的政治與行政的關系很大程度的有蘇聯模式的影子。目前的國情決定，不論是政治體系還是官僚體系，都存在很大的缺陷?；诖?，我們應該探索具有中國特色的改革道路。因此，筆者有如下幾點不成熟的建議：

第一，我們需要用發展的眼光看待政治行政的分分合合。每一時期的關系是由當時的經濟、社會發展水平決定的，我們不能簡單的評價分好還是合利。而當前，我們必須明確的認識到西方政治行政二分法不等同于我國的黨政分開。因為，盡管政治行政二分和黨政分開似乎表面上很相似，然而西方很多國家實行的是多黨制，而我國最主要的政治制度是一黨領導下的多黨合作的政治制度，黨的領導我們不能松懈。筆者認為這并不是喊口號，因為實踐就是這樣證明的，從1998年洪水，到2003年非典，再到2012年汶川地震等等，不計其數的例子告訴我們，正是因為我們擁有強大的政黨，才能保證政治的穩定。

第二，政治行政的二分啟示我們，我國目前正處于政治行政二分的起步階段，目前政府機關職能交叉，行政效率仍然低下?；诖耍^續努力完善我國官僚制及提高政府行政效率是當務之急。筆者以為西方資本主義國家重視政治的中立，利用市場機制和社會力量來牽制政府的力量，從而提高行政機關的專業化水平。而我國由于長期受單位制影響，政府總是高高在上。政府是“全能政府”，社會處于國家的全面的控制之下，社會自身并沒有生存和發展的空間，有學者認為“中國沒有社會”只有政府。加之公民社會發育不完全，仍然是“大政府，小社會”現象。要想從根本上解決這個問題，還必須要有一個強大的公民社會，包括很多非政府組織。因此，在當前，如何讓提高行政效率，如何讓政府還權于社會仍然是重點。

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