倫敦綠帶發展和城市擴張

Duncan Bowie（鄧肯?博威）英國威斯敏斯特大學高級研究員

過去一百年英國倫敦規劃的基本原則，就是通過環城綠帶限制城市擴張。二戰之后，倫敦過于擁擠，為分散人口，制定了相應計劃，環城綠帶成為城市擴張的主要的限制性因素。在布萊爾政黨領導下，在倫敦規劃4個發展區域，包括泰晤士河河口區域、劍橋區域、米爾頓凱恩斯區域和米德蘭區域。這4個區域創造了很多就業崗位，建立了相應的市民住宅，緩解了倫敦的就業與居住壓力。這些區域后來并沒有得到聯邦政府進一步支持，而是由當地政府決定其區域空間發展。

一、倫敦發展面臨的挑戰

（1）人口問題。倫敦人口在2011年達到817萬，到2036年預計將達到933萬。即未來25年，倫敦將新增115萬人口。在未來25年，每年需要提供約5萬套住房。根據倫敦最新人口統計數據，要滿足倫敦人口住房問題，每年需要新增10萬套住房。而最新的住房研究指出，如果按照現在的計劃，未來十年每年新增加4萬2千套新住房，這樣離需求量要少5萬多套。十年算起來，就是可能少50萬套住房，20年后就少100萬套住房。這對倫敦長期居住條件來說，是非常大的危機。

（2）擁擠問題。倫敦的擁堵情況越來越嚴重，尤其2001到2011年之間。這個擁堵不是指交通擁堵，而是指人口居住的擁堵情況。倫敦的貧富差距以及人口集中度并未發生大幅度的改善。最新數據顯示，倫敦平均房價已經超過50萬英鎊，城市中心的平均房價則已經超過了100萬英鎊。

除了居民住宅之外，還需要配置相應的社會基礎設施，包括幼兒園、小學、中學、醫生、牙醫等等，才能讓市民住得安心。這需要給市民提供很多服務。要根據人口數量配置醫生、牙醫等，還有休閑中心、操場、圖書館等，這些都需要根據人口數量確定。對倫敦來說，環城綠帶也是城市發展的制約因素之一。因為倫敦城區空間需求緊張，要往環城綠帶以外發展，這就比較困難。在倫敦市中心，也有很多公園、空地，但要保留公共綠地也是非常重要的。同時，倫敦也存在洪水侵襲的威脅。倫敦最近遭遇了洪水，有些地區沒有匹配的排洪排澇設施就會被水淹。如果在這些區域，做養老中心或學校，就會遇到很大的問題，制約著倫敦的發展規劃。

二、倫敦的規劃政策

倫敦的規劃政策，非常關注居住的可持續發展。2000年之前，倫敦的規劃咨詢工作是由中央政府帶領倫敦各個城區區域做的。但是2000年之后發生了變化，這一塊工作由倫敦市政府負責。倫敦各個街區、社區都有自己的文化特色和特性，在進行開發的時候要加以考慮，如對一些聯排別墅或者老樓的保護。還要考慮交通系統和住房系統的配合。不僅要考慮住房密度，也要看住房入住率的情況。

人口的增長給城市發展帶來了壓力。不能完全用降低人口增長的方式作為控制城市發展、管理城市發展的手段，因為這方面的控制力很有限。同時，也不能靠把人口轉移到英國其他地方來降低倫敦發展的壓力。希望倫敦有更多的工作機會，幫助支撐整個英國的經濟；提高郊區的居住密度，要有一定的緊湊度；建造更多的交通和公共服務設施。

就業和住房怎么聯系在一起？混合用地開發時要特別注意。對于房地產開發商來說，他們原來造的商業建筑，現在改成居住建筑不需要獲得政府批準。這是為了鼓勵某些地方建住宅。但這也影響到地區規劃，影響到地區的就業，給地區發展帶來一些問題。目前正在討論在環城綠帶的一些地區，做一些有序、合理的房地產開發，而不是完全把環城綠帶保留成綠帶區域。還需要思考在環城綠帶之外是否能開發出新鎮，使人們真正安居樂業，當地是否有就業機會，是否會給倫敦本身的交通帶來更大壓力。

規劃政策的關鍵是：

首先，倫敦市政府有房屋開發權，但是目前只是在做一些規劃部署，并沒有進行直接的開發。可以考慮倫敦重新發揮房地產開發主導權的作用，開展公私聯合經營的模式，作為有導向的開發項目，私有的公司可以從中獲利，同時發展項目本身也符合國家或政府的規劃需求。

其次，要控制好土地使用。這一點非常重要。通過稅收能更好的調節土地使用，使公共利益更多地被突顯出來。引入國際投資來建設房地產開發項目。但是希望這樣的開發所帶來的利益，能夠給倫敦本地居民帶來好處。事實上，倫敦對國際資本投資管控不夠，市場不是特別有序，是否真正給倫敦居民帶來利益，值得商榷。

在規劃方面，一方面保證倫敦有足夠的投資，一方面保證這樣的投資能夠實現倫敦所制訂的戰略和目標。所以，要充分利用私營市場來滿足公共利益，強調規劃的重要性，降低市場無序所帶來的影響，減少空間和社會上的不公平。