論城市發展的根本問題

付曉東

改革開放以來，中國城市化獲得了長足的進展，“發展是硬道理”的理念極大地促進了我國城市經濟的增長，國民收入和財政收入有了大幅度的增長。尤其是進入21世紀以來，我國城市化進程加速，但由于許多城市一味追求GDP，追求形象工程，結果造成地表上的東西很漂亮，地下的基礎設施及水源等支持城市健康運轉的系統卻常出問題。在城市的規劃上，缺乏合理的產業布局和城市體系規劃，各類城市爭相上馬高端產業項目，各地產業趨同/雷同現象嚴重，人才、資本、技術等高端要素配置的總體效率降低。那么，我們的城市究竟是為誰而建，為什么目的而建?什么樣的城市才算是幸福城市?為什么城市越建越大、越建越高、房子越建越多，而綠地游園越來越少、交通擁堵越來越多、城市歷史標識越來越少、各種公用設施越來越貴，人們的幸福感沒有與所在的城市一同增長，反而越來越低?等等，諸多問題，不能不引起人們的關注和思考。

一、城市究竟為誰而建?

城市有兩個基本功能，一個是經濟功能，另一個則是生活功能。如果過分看重經濟功能，那所有的行為就會圍繞GDP，怎么賺錢怎么做。在一味單純追求經濟發展的前提下，城市的生活功能就會被忽視。當前我國城市發展上的問題反映出城市建設的主導思想出了偏差，甚至背離了城市發展的根本目標。由于忽視了城市為誰而建，城市正在演變成某些利益群體諸如土地投機者、房地產投資者、GDP追逐者以及形象工程追求者的樂土，而不是城市廣大居民的樂園，就業難、住房難、上學難、看病難、乘車難等問題變得普遍而常態，成為城市發展的頑疾。我們應該清醒地認識到:城市的基本目標應為轄區內的居民提供安全、可靠、持久地生活和生產保障，由此才能實現城市的功能，即為較為廣泛的區域提供強大的物質和精神財富，實現社會的健康發展與可持續發展。

二、城市應該是什么樣子?

城市這個人間自造天堂到底應該如何形容?不同的人會有不同的理解和描述。歸納已有的認識，聚焦為兩類:一類是高樓大廈林立、車水馬龍穿梭、人來人往奔波、花花世界喧鬧;另一類是宜業宜居方便、設施齊全完善、環境宜人自然、安全安靜蘊深。當前人們更多地向往后者，但許多城市的發展實踐卻偏向了前者。一些學者早就提出了建設田園城市、園林城市、生態城市、宜居城市等理念，但是，實踐中卻不是件容易的事。我們的城市建設似乎是以大為美，追求經濟實力增長的同時，極力推動土地的擴展和人口的膨脹。千萬級別的人口擁擠在一小塊有限的地域內，爆炸狀增長的汽車把路面擠滿，房價狂漲的同時基礎設施卻沒有跟上，空氣污染伴隨著綠地的減少不斷地加重……這是中國城市正呈現的狀態，這是我們期望的城市嗎?顯然不是。這是世界城市發展的趨勢嗎?事實也不是。在美國，我們可以看到另外一個現象，美國50個州的首府城市并不完全是本州內最大的城市(按人口計)，甚至有15個州的首府城市在本州排名連前5位都算不上。

那么，什么是人們向往的城市?縱觀世界城市發展的軌跡，發達國家的城市發展趨勢和導向值得我們思考和借鑒。北歐是世界上最具魅力和競爭力的經濟體，加拿大的多個城市也多次被聯合國評為世界最宜居城市。這些宜居的國家，城市是什么樣的呢?廣袤的綠地，到處是森林和湖泊，標準民宅是一至二層的獨立屋。只有在斯德哥爾摩、哥本哈根、赫爾辛基、奧斯陸、多倫多、溫哥華這幾個有限的大城市的中心，才有擁擠在一起的摩天大樓，成為地平線上的風景。而且，這些城市的人口并不比我國的一些省會城市多，加拿大第一大城市多倫多的人口才240多萬，最具魅力的城市赫爾辛基也只有116萬人(2011年底)，加上周邊的都市區為136萬人。

說到這里，歐美發達國家的城市就一定是我們效仿的對象嗎?當然不盡然。由于城市人口、工業、交通運輸過度集中而造成的“城市病”其實就最先發端于發達國家。“城市病”給生活在城市的人們帶來的煩惱和不便的同時，也對城市的運行產生了一些影響。所以說，大城市有大城市的問題，小城市有小城市的問題，只是問題的類型、嚴重程度、問題順序不同而已。全球的跨國企業總部多在大城市，價值創造也在大城市，但大城市壓力大和競爭激烈。幾十萬人口的小城市情況要好一些，管理也簡單得多，但過多的小城市似乎并不低碳環保。小城市住宅零落分散，拉大了基礎設施的框架，增加了投入，削弱了集聚效益，遠比公寓樓浪費資源。在歐美國家的許多城市都有這種現象，就是感覺出行并不很方便，城市(群)之間不通地鐵，公交也不發達，每家都要有一至兩臺汽車。也許這就是汽車社會的布局和生活模式。實際上，多年來也有許多專家一直在討論:是不是應該發展密集型住宅小區，超市、郵局、醫院和學校都可以步行或搭公交車前往。

表1 2010年美國最幸福的城市Happiest Cities與最蕭條的城市Depressing Cities188個都市統計區調查

城市到底應是什么樣子的?人類應該建立什么樣的生活模式?每個國家、地方都在探討。是集中好還是分散好?是大城市好還是小城市好?是發展制造業好還是發展服務業好?這些都需要時間檢驗。在生活質量方面，更大的城市并不一定是最好的。美國的蓋洛普公司(Gallup)在2011年3月份發布的關于美國城市整體福利水平的民意調查結果顯示，紐約、洛杉磯和芝加哥都未能進入前50名。相比之下，該排名的前10位中有9個都是中型城市。唯一進入前十名的大城市是華盛頓地區。所以，對于當前而言，關鍵在于如何在漫長的歷史時間給出準確答案以前，找到代價最小的方案。不管怎樣，對于未來城市的發展方向，人們基本上有了共同的認識，應當以人為本，方便舒適，宜居宜業，講究品味，注重質量。總之，一句話，用生活質量來主導未來城市的發展。這方面，美國的蓋勒普城市幸福指數調查給我們很多啟示。

美國的蓋勒普城市幸福指數調查(2010年)顯示，居民感受最幸福的城市并不一定在喧鬧、繁忙、火熱(沸騰)的大都市，也不一定是收入最高的那些地方，而是那些輕松、健康、愉悅、夢想(期待)的地方。這正是我們的城市、城市經濟發展需要借鑒的東西。從其調查結果可見一斑(參見表1)。

三、用什么來引領城市發展?

那么，如何引導城市朝著理想的目標發展呢?如何推進城市的價值不斷增長增值呢?如何實實在在地以人為本建設幸福城市呢?一個現實可行的辦法就是建立一套新的城市發展質量衡量指標體系。這方面，國內的一些機構和研究人員已經開始關注并做了相關評價工作，但我們仍可以學習和借鑒美國的方式，不斷完善我們的體系。

美國的蓋勒普的幸福指數評價系統是一項針對城市、都市區、選區和州發展質量評價的綜合評判方法。這項調查每年持續跟蹤350天，每天對至少1000名市民進行調查，請市民給自己的工作、財務狀況、身體健康、感情狀態和城市評分，然后總結出“幸福指數”報告。

不論從技術層面還是實踐指導上，該指標體系都具有很鮮明的特色。一是指標人性化，貼近“以人為本”。這個指數體系包含生活水平質量、身體健康水平、情緒心理健康、行為習慣健康、工作環境狀況和基本情況6大內容，可以看出這些評判更多地體現了人的感受和人的期盼。聯合國也有一整套城市考核的指標體系，同樣很看重城市居民的生活質量，其中空氣、飲水質量等生活質量的指標所占比重很大。而我國現在的城市考核指標體系還在強化城市追求GDP，缺少對城市中活生生人的感受的衡量。二是方法更為科學，幾乎全年不間斷的收集信息、處理信息，這種大規模的持續性調查目前在國內還是比較少見。三是更加真實可信，該方法運用現代各種科技手段，讀者甚至可以天天在蓋勒普網站上觀察樣本動態變化過程，增加了民眾的信任感和參與感。

世界城市發展的歷史和我國30多年的改革開放實踐告訴我們，現代城市的發展一定要有長遠眼光和現代的、先進的理念，要以人為本，更多的關注居民生活，特別是舒適度、幸福度。“以人的發展為城市的發展，以人的感受為城市的導向”，這是城市建設的根本要求。我國迫切需要圍繞這個原則，建立系統的指標體系和科學可行的調查方法。如果能以居民的生活滿意度作為城市發展的理念，城市病就能大大減少。這樣的城市發展理念和一套指標建立后，會使城市加快轉變發展方式，淘汰落后低效產能、調整行業結構，城市的規模等級結構也會發生良性變化。一些產業、設施集中在大城市的狀況，就可以得到調整和改善。

［1］李松濤，我國一線城市城市病日益嚴重影響居民幸福感［N］.中國青年報，http://www.sina.com.cn，2010—10—08.

［2］［英］安迪.派克等著，王學峰譯，地方和區域發展［M］.上海:格致出版社:上海人民出版社，2011.

［3］Helsinki has an urban population of 1，159，211(31 December 2011)［N］and a metropolitan population of 1，361，506，https://en.wikipedia.org/wiki/Helsinki;2013—05—16。

［4］李牧.中國城市與加拿大的差距［N］.黃河新聞網http://www.sina.com.cn.2010 －10 －08.