電子化還需“軟硬”兼施

朱靜

國庫集中支付系統是財政管理信息系統的核心部分。為加強國庫支付的信息化管理，財政部國庫司、中國人民銀行和各代理銀行都在硬件，軟件和管理環境中做了調整和升級。顯而易見，各部門的努力配合就是為了能在資金運行的安全性和支付的效率上面有較為顯著的進步。

不過在公共資金頻頻出現紕漏的現實中，國庫集中支付電子化管理能否成為防堵的一件利器，還要從多方面，多角度來分析。為此，本刊記者采訪了財政部財政科學研究所研究員楊照南。

涵義的外延

《新理財》：從國庫集中支付電子化管理所具有的表象來看，是實現了“無紙化”，您對此還有其他解讀嗎？

楊照南：國庫集中支付電子化管理僅僅定義為“無紙化”，顯然是把其內涵限定窄了。它的內容是包含很多，比如在政府采購中，預算單位通過招標詢價后，確定了中標的供貨商，雙方簽訂合同后，財政部門就直接把款打到供應商的賬戶上。這是國庫集中支付的其中一種形式—直接支付。在這種流程中，各個單位部門都接觸不到現金。因此國庫集中支付也是指，在業務處理完全納入電子化管理后，把傳統支付管理相對獨立的分散控制通過流程再造整合成一個完整的管理鏈條。我認為電子化只是表明其自身的便捷性，和無現金形式。

《新理財》：那是不是引發國庫管理理念的更新和管理方式的變革？

楊照南：如果說是引發國庫管理理念的更新和管理方式的變革，我認為還不至于。它只是提高了資金操作的效率，至于資金的安全性還有待進一步觀察。因為從技術操作角度來講，支付電子化管理就是把資金流引入到網絡系統里。由于現在的網絡技術里面已經有了三個成熟的變量，具體就是語音、數據、圖像。隨著網絡所容納的東西越來越多，先是語音，后來是數據傳輸，直至到現在又出現了第四個變量，就是資金流。把資金引入網絡最先是從美國開始的，它成為第四個變量，也被稱作信息高速公路，即指貨幣支付結算。這在金融系統中非常有意義，從這個角度講就是節約現金。

《新理財》：為什么要推行這個國庫集中支付電子化管理呢？

楊照南：現在資金安全問題和效率問題往往交織在一起，在財政和人民銀行、代理銀行之間，每日要有專人傳遞大量的紙質憑證和單據，并需對方工作人員進行紙單和電子數據的重復核對，工作效率低，業務差錯率高。更為嚴重的是，有限的人力實際上已經無法完成海量明細數據人工比對工作，安全隱患凸顯。基于以上原因，轉變財政資金支付管理方式，實現安全可控的電子化管理，已成為各級財政國庫管理部門的共識。

另外這也是中紀委的要求，電子化管理有一個特點，就是任何一筆資金收付都有記錄。而現金支付是在有的地方看不見的。如果要檢查辦案，任何一筆記錄都在網上有跡可查。而且不僅有記錄，還有電子保密印章，這樣就會避免在印章上做手腳。

現在的公務卡也是同樣的原理，任何一次公務消費，在銀行里面都留有記錄。如果要檢查這筆公務消費情況，有記錄存在這是首要證據，至于論證消費合不合理那就是下一步的問題。如果只是有記錄在，沒有人去審查，那這種記錄也是無意義的。因此這種電子化管理，并不等于把所有問題都解決掉，它只是駐足在可查詢的范圍內。

根本性問題

《新理財》：您剛才講到電子化管理并不等于把所有問題都解決了，其中哪些問題是電子化管理所觸及不到的？

楊照南：國庫集中支付電子化管理主要解決的是效率和資金安全的問題。提高效率是必然的，這個效果是公認的。至于對資金安全的解決，我認為只做到了一半。因為在每筆資金支出的時候，電子化管理只是保留了一個信息記錄。那么，到底這筆資金用到哪了，用得是否合理，還需要進行進一步的調查。如果不做調查，仍然會影響資金安全，乃至腐敗問題。

現在有一種提法是國庫建設需從核算型國庫轉型到管理型國庫。意思就是國庫履行的核算型工作越來越少了，而是轉為幫助財政監督管理。但是涉及到支出的合理性，這個判斷不應該僅僅在國庫支出這個階段，而應該在資金申報的時候就去審查。國庫是沒有權力去鑒定這筆資金的撥付是否符合財政預算的。

雖然貨幣銀行學理論一直在講，在所有的資金流動中，直到完成收支結算，銀行能成為最后一個可管理的關口。可是這個關口從來就沒管過。所以這句從核算型國庫轉型為管理型國庫的話，還是虛的。難道涓涓細流匯聚到了長江口了，才想到堵嗎？

人民銀行為什么不愿管理這個關口？因為管理這道關口既得罪人又沒有好處。所以人民銀行一般不愿意管理。他們就是按憑證支出現金，至于支出這筆資金是否合理，最后就交到審計署來查了。

最后一道關口

《新理財》：如何才能讓銀行真正成為管理資金的最后一道關口？

楊照南：我希望銀行應該從經理國庫制改為協理國庫制，什么是協理國庫制？就是類似美國財政部和中央銀行的關系，我們財政部在人民銀行的庫底資金存一個固定余額，比如美國是存了1000億美金，我們可以最多存2000億人民幣，庫底不動，相當于每一年的總理預備費，把這個部分存到人民銀行。其他的大量國庫資金由財政部和工農中建進行招標詢價的談判，誰給我的條件優惠，我就存到哪里。第二年可以做評比，評比哪一家銀行的撥款速度快，清理程度高，我們來年就存到哪里，這樣就市場化了。

協理制是因為中國人民銀行有個很重要的職責，就是幫助財政部查清楚經常性庫款的收支情況。人民銀行最為有利的條件就到各專業銀行去查賬，去幫助財政部查清楚賬務。

電子化管理最好的設想就是能夠讓各個部門，各個地方統一聯網。但是現在中國各地方都是各自為政，沒有把其內部信息統一起來。而支付電子化的真正意義，就是把全國資金方面的信息流收集起來，由一個中心來管理。其實這個在國外的發達國家已經實現了。國庫集中支付電子化有很多的意義，目前來講，不是我們沒有認識到，而是我們的企事業單位不愿對外公開資金運行情況，追根尋底，保守的根源還是在于資金上面有漏洞。

《新理財》：銀行還需要做哪些工作來完善？

楊照南：在我看來，銀行在硬件軟件中都應該完善。在硬件系統中，需要優化“3T”（即國庫會計數據集中系統、國庫信息處理系統和國庫管理信息系統）系統功能，提升系統使用效益。一是進一步完善國庫會計數據集中系統和國庫信息處理系統安全性功能設置，嚴密控制數據信息源頭安全。二是加快對系統現有功能的開發和利用，提升系統運行的社會效益。

但是單憑信號記錄，也就是國庫運行的硬環境，只能對資金的安全掌控做到一半，另外一半還需要改善國庫運行的軟環境。銀行國庫的電子化管理的下一步工作就是改善軟件環境，制定行為當事人相應的權利，責任，義務，收益，簡稱“四位一體”制。因為在技術手段的條件下，各個行為當事人所承擔的權利，責任，義務，收益，都要具體規定其法律效力。怎么認定這個行為當事人是合理合法的，軟件環境的制定出臺是起到關鍵性作用。