地方平衡性轉移

谷文

轉移支付向一般性傾斜，是今年的年中全國財政工作會議的一個“重頭戲”。但問題也隨之而來：這種做法，會對各省財政造成什么樣的影響？東西部是否會經濟失衡？橫向轉移支付的有關問題如何解決？之前的專項轉移支付又將何去何從……這些，都是在政策實施過程中不可避免的，地方要遇到的現實問題。

據此，本刊記者采訪了陜西省財政科學研究所所長武永義，請其作為財政研究者，和西部財政的見證者就這些現實問題逐一分析。

政策的先行準備

《新理財》：武所長您好，想請您談一下關于本次轉移支付改革，我們陜西財政作為西部代表省份，會以一種什么方式做好準備？

武永義：談不到準備。轉移支付改革，是我國財稅改革的一個重點，也可以說是一個突破口。我們暫時先不說陜西，從全國層面來講，轉移支付改革壓縮了專項轉移支付，首先符合中央財政對于放開地方財政自主性，更多的去調動地方財政積極性的要求，也符合樓繼偉部長所說的激勵相容原則。

這個政策雖然是好的，但由于我們的政策修改周期比較長，所以在出臺一個正式的政策之前，還是希望中央財政要搞好政策前期的調研，測算等等工作，讓一個政策的生命周期相對延長。

《新理財》：您指的調研測算，主要指哪些方面？

武永義：轉移支付是一個很專業化的領域。它不是我們說簡單粗暴的分錢，西部窮就多給一些，東部富裕就多拿一些，不是這么簡單?，F行的轉移支付分配方法是因素法分配，但這個因素法，我認為應當需要進一步完善，才能符合現有的改革趨勢。

《新理財》：比如說？

武永義：比如說我們陜西，我們只是做一個客觀的學術討論，還有其他的一些省份，他們是有很豐富的資源的，比如山西，新疆等等，這些我們都可以稱為資源大省。以前因為這些省份有資源，因此就將他們的轉移支付層次調低了。實際上由于總部經濟等等原因，這些資源的開采受益最大的并不是地方財政，而是中央財政。地方并沒有我們想象中拿到了那么多的資金，而且現在各地都在出現資源枯竭型城市，這些城市的生存狀態也非常之差，他們也同時缺少中央財政的支持。因此我認為，在考慮因素法的時候，也應該將這些復雜的客觀情況考慮進去。

而這還是我說因素法的僅僅一個實例。其他的你比如說扶貧共建的一些項目區域，比如一些科技效益外溢型的地區等等，打個比方，這就像GDP總量和財政收入之間的分歧，GDP高，財政收入不一定就高。所以我認為因素法還有進一步細化和完善的空間。

橫向與縱向

《新理財》：那么我們從政策談到實操。作為西部大省，陜西省對于現行的轉移支付體制有哪些看法？

武永義：我個人覺得，轉移支付體制的改革，是一種地方事權和財權的再細分。它本身就是一個地方均衡性的政策，那么它要起到的作用也就必然是平衡財力。而現在有很多資源它是不平衡的。比如河北省對于北京的水源、環境、資源保護，它花費的人力物力財力和它收到的平衡性財力，是不成正比的。說大一些的工程，比如南水北調，西氣東輸，說到我們陜西，商洛的水資源，就是供給北京的。這一路上的資源等等消耗，它是沒有得到應有的補償的。還有礦產資源、煤氣油等等資源……這些資源有些人說需要在橫向轉移支付上得到補償，有人說需要中央財政加以傾斜性的一般性轉移支付。但在實際情況中，這兩點都是沒有做到的。

其實還有一個研究了很久的問題，就是教育問題。陜西省的高校資源占全國第二，可以算是一個教育大省。但我們的教育資源是為全國培養的，現在財政每年在教育上的投入越來越多，我們認為中央應當考慮到地方的這種負擔。

《新理財》：您認為，中央在轉移支付的改革過程中，除了這些客觀因素，還應當考慮到地方的哪些呼聲？

武永義：我認為還是應當要貫徹轉移支付改革的一個基本，就是讓地方擁有更大的事權和財權。這次改革的具體執行方案也是以省為基礎，我覺得，這就是中央在保障地方既得利益，保護地方建設發展的積極性所做出的現實努力。

地方為主體

《新理財》：剛才您提到了，本次改革是以省為主體來執行的，您如何理解這種中央釋放給省級財政的政策信號？

武永義：我認為這是頂層設計的高明之處。以前我們說有很多政策是“一刀切”，對地方財政和地方政府的執行造成了一些客觀上的困擾。那么這種以省級為政策的具體執行者，實際上是不僅下放了地方的財權，也是為地方事權的下放提供了一次試點。

我認為，這種事權的下放，有幾個好處：第一，更為接地氣。因為信息壁壘的問題，省級財政是肯定比中央財政了解轄區內細節情況的。這樣政策就更加細化，也不用浪費中央財政寶貴的精力。省級財政來掌握政策的具體執行，它的細致程度甚至可以達到鄉鎮一級，這是中央制定政策時所無法企及的優勢。

第二，更為靈活。由于現在省管縣政策的大力推行，省級財政部門在制定政策之后，可以及時把執行情況反應給省級，如果有不妥之處，可以及時改正。這樣就免去了很多不必要的上報機制、審議過程等等。它也就更符合一個地方的發展方式。

但這兩點好處背后，實際還有一個問題：財政資金不足。我們一直有越基層財政越不好過的說法，這是一個事實。很多時候基層財政，比如說一個縣想做什么，它是很難拿出資金的。雖然說集中財力辦大事，但財力短缺，是現在不可忽視的一個問題。所以我們呼吁在事權下移的同時，財權也要下移。給基層財政更多的財政自主權，才能有更大的建設積極性。

《新理財》：有這么一種說法，一般性轉移支付改革以后，要逐漸減少專項轉移支付的比例。您認為這種說法應當有什么樣的限制？

武永義：專項轉移支付，是歷史客觀性的存在。逐漸減少是正確的，因為很多專項資金逐年都在固化，這些固化的資金轉移到一般性轉移支付，這很正常。但有些資金就不能列入一般性轉移支付。比如結構政策導向性資金，這是中央財政對于地方發展的一種態度，這筆資金就必須用專項的方式體現?？紤]到政策執行效率的問題，一些重大基礎設施建設的資金，也必須采用專項的方式撥付并監督。所以說政策的研究要客觀，要細致，以偏概全是不行的。