轉移支付效率說

谷文

聯系到吳勝澤博士時，他對轉移支付改革這個話題表現出了強烈的專業性。作為廣西壯族自治區財政廳政策研究室的一名財政研究者，他對于廣西作為轉移支付大省的地位深有感觸，而作為研究學者，他對這個話題的看法又明顯不僅局限于一個省的范圍。在他看來，應該以制度經濟學的角度分析轉移支付的范圍，定義和制度。這次的改革是一個階段性的總結，不是開始，當然也不是結束。

多次口徑探索

“我們首先要確定一件事：轉移支付方面的改革，一直都在摸索的過程中?！眳莿贊烧f。

在吳勝澤的表述中，轉移支付這些年最大的問題，在于口徑不統一?！斑@其實也是歷史遺留問題。什么是一般性轉移支付？什么是專項轉移支付？口徑不統一，這些年改了很多次。現在我們所謂的一般性轉移支付，最初是叫均衡性轉移支付，現在還有很多老財政人把一般性轉移支付叫做均衡性轉移支付。在改革過程中固化下來的很多專項轉移支付，也都逐漸的歸結到均衡性轉移支付中來。說起來很復雜，涉及到幾十項原有的專項，現在都已經合并為一般性轉移支付了?！彼硎尽?/p>

他說，現在的一般性轉移支付，已經“吃掉”了很多原來的專項轉移支付。“一般性轉移支付、均衡性轉移支付、財力性轉移支付三個概念以及與之相關的項目內容和口徑自1994年以來幾經變革，現行一般性轉移支付并非完全等同于分稅制改革之初使用的一般性轉移支付，在具體內容上也比原來均衡性轉移支付、財力性轉移支付更多，涵蓋范圍更廣。2000年左右還有財力型轉移支付的說法，現在也都沒有了?？傮w上來說，轉移支付是逐漸向明朗化，綜合化前進的。比如最初的均衡性轉移支付包含了一般性轉移支付，現在一般包含均衡。從這些做法中可以明顯看出政策的意圖和走向?！?/p>

自選動作和利益隱患

由于是剛剛出臺的政策，吳勝澤表示，廣西從省一級財政來說暫時沒有專門的制度文件或者通知出臺?！暗趯嶋H上有動作?！?/p>

因為轉移支付改革并非一蹴而就的工作，因此作為省一級財政，廣西一直在想辦法優化轉移支付的構成方式?！澳懿话磳ｍ椀亩及匆话阈韵逻_。這幾年我省逐漸將社保、政法、教育都放到一般性轉移支付中。邊境地區轉移支付去年也改為一般性轉移支付?！?/p>

他表示，在轉移支付研究領域，相對固化的轉移支付，都應當納入一般性?！氨热绾芏噢D移支付項目，它是相對固定的，在相當長的一段時間內，比如十年，二十年，它都會以一個很穩定的方式存在，這種轉移支付，我們通常都會將其歸結為一般性轉移支付?！?/p>

他說，轉移支付這項工作，并非單獨存在。財政的所有工作都是互相聯系的，比如預算編列方式對于轉移支付的影響。廣西自治區在今年提出了對現行的自治區本級安排對市縣專項轉移支付資金年初預算編列方式，實際上也是對于事權財權下移，和一般性轉移支付“擴容”的一次輔助性動作。

一是對中央提前下達的專項轉移支付資金，屬于自治區本級支出的編入部門年初預算，屬于對市縣轉移支付支出的編列線下轉移支付支出相關科目；

二是動用自治區本級財力安排的對市縣專項轉移支付資金，年初編制預算時不再編入部門預算，列線下轉移支付支出相關科目，預算指標預留在自治區財政，但在年初部門預算批復文件中正式告知區直部門相關資金額度；

三是完善自治區本級預算表格體系，分科目列示自治區本級支出和自治區本級安排對市縣轉移支付支出；

四是按照中央有關要求進一步完善自治區轉移支付制度，優化轉移支付結構，同時加快資金分配下達進度。

他說，財政政策不能單一而論，所以專項轉移支付改革，也必須依附于整個財政改革的大環境，順時而動，順勢而為。

但一般性轉移支付的擴容和專項轉移支付的減少，除去技術層面的固化問題，其實還存在著一些部門之間、項目之間的政府資金爭奪問題。吳勝澤表示，當前專項轉移支付龐雜的主要原因，從理論上說在于省以下政府間事權不清晰（一些是歷史遺留問題導致，一些是利益調整困難導致），省以下分稅制財政體制不到位，以及政府相關部門職能或資金使用各行其道難以整合。

他表示，廣西自治區對專項改一般尚未出臺正式文件，來自業務處室的一個想法是：能否將各主要業務處下達各類具體專項轉移支付都在使用的同一個預算科目，視有關政策的穩定性、項目實施的時間長短、項目性質等，歸類整合為一般性轉移支付。

范圍與制度效率

“關于明顯減少專項轉移支付的這些政策，我有一些初步想法?！眳莿贊烧f。

他表示，中央對地方的轉移支付，是與政府間事權分配和財力劃分掛鉤的。有一些問題，比如利益外溢的問題，經濟發展方式的一些問題，是當地政府無法單獨完成的，這些事項都應該由中央的行為體現。中央對地方的專項資金分配，就在財政層面體現了中央的地方政策意圖。

但這并不代表所有的事項都要上升到中央級別才能解決完美。吳勝澤說，一些跨地區的項目，“其實現在很多，比如兩個縣共同開發一個項目，在這種資金分配上，需要由省級財政幫助解決，由于我們現在的省管縣財政體制，上升到省級，大多數問題都能得到很好的解決。極少數問題有些需要升到中央級別。”

在這個層面上，吳勝澤認為專項轉移支付是一種協調性手段。那么無論是專項轉移支付還是一般性轉移支付，都是為了協調地方間、部門間、項目間的政府資金而存在的。

“一定要避免為了減而減?！眳莿贊烧f，現在我們的很多政策問題都出在“一刀切”上，導致了制度效率很低。從制度經濟學的角度來講，我們一直在致力于改善轉移支付的制度效率問題。

許多學者推薦在財政政策中采用多梯級的政策手段。像轉移支付這樣有明顯地域平衡性的財政政策，更應該東西部各省區別對待。另外，在保留多少專項轉移支付上，吳勝澤呼吁，專項轉移支付至少在一定時期內，是有存在的必要性和價值的。專項改一般，不能為改革而改革，同一級序行政轄區之間外溢利益調整、跨下級轄區或大型公共基礎設施、省對下事權委托項目、其他基于上級政府行使專屬職能需要相機調整的的政府間財政關系等，需要保留專項轉移支付的，應當堅決保留。

吳勝澤表示，在專項轉移支付的歸納范圍上，有關于公共服務導向的應該歸納進一般轉移支付，但有關于地方經濟發展的引導性專項轉移支付要保留，而且要細化，以保證這些資金的使用效率。