夷陵：“富財政”新挑戰

黃前柏 文竹

夷陵區，是湖北省宜昌市轄區13個縣區中的普通一個，但又是不一樣的一個。正如其名，“水至此而夷，山至此而陵”，故名為“夷陵”。

2012年，夷陵區全年生產總值突破300億元，公共財政預算收入突破20億元，居宜昌市第一位，全省第五位。

客觀來講，夷陵經濟發展取得了十足進步，但是從宜昌全市范圍來看，還需要厘清一些思路：作為經濟強區，如何在“宜昌跨越”戰略中發揮好領軍作用？夷陵財政又將如何踐行好“質量財政”？

完善改革

初見夷陵區財政局局長袁世明，似曾相識。后來經過交流，原來在四年前的一次活動上，我們就有過交流。于是，接下來的采訪就進展得很順利。

“夷陵區有著很特殊的體制，2001年夷陵撤縣設區后，夷陵財政在湖北省里仍然保留著相對獨立的縣級財政體制，但是在資金結算上，還是和宜昌市結算，因此，是一種‘宜縣宜區獨特的體制?！痹烂鹘榻B。

面對現如今全國掀起的新一輪“撤縣設區”熱潮，袁世明結合夷陵的實際情況認為，“撤縣設區”后，不利的地方是夷陵不能享受西部大開發的政策，因為它是宜昌市的城區，但是宜昌轄區的長陽縣就可以享受。有利的地方是作為宜昌市的城區，可以加快公共設施的建設，享受公共資源，與城區組團規劃。

今年，夷陵區被列為全省“城鄉統籌發展實驗區”，這是一項很重要的改革實驗。談起夷陵財政的改革，在上世紀90年代推出了幾項很有影響的改革，袁世明至今津津樂道。

第一項改革就是1998年“夷陵統管”模式問世。針對當時行政事業單位的財務混亂，鄉鎮財政所不能把握財務管理的主動權，夷陵區在全國首創零戶統管財會管理模式，

在保持單位財務自主權、資金使用權不變的前提下，實現會計主體與會計人員分離、資金使用權與會計核算權分離，以此制約財務權力、源頭治理腐敗，進而提高財政資金使用效率。這也是現行的國庫集中支付制度的雛形。

第二項改革是推出“稅款直達”模式。1998年，夷陵區地稅局與區財政等部門聯合研制出“國庫經收，稅款直達，微機聯網”的稅款入庫新模式，在全國進行推廣。2001年又全面應用“湖北省地稅征管信息系統”，稅收征管網絡逐步建立。全系統實現微機聯網、信息共享。

第三項改革是“收支兩條線”。也是對公共財政改革的有益探索。

“這幾項改革當時都取得了較大的成果，但是坦白來講，現階段夷陵財政改革步伐有所放緩，這主要也是適應當前社會發展的需要，在原有改革的基礎上進一步的完善和總結?！痹烂髡f。

對于近些年夷陵財政改革的步伐放緩，袁世明還是有不少遺憾，主要是考慮到改革牽扯到的精力太多，改革的成本太大。

質量財政先行者

“市局提出‘質量財政很及時，也很有必要，我們夷陵財政也已經在積極探索，搞好‘質量財政，關鍵是要搞好管理?！痹烂髡J為。

要搞好管理，就要創新機制，比如早在2007年夷陵財政局就成立了財政投資評審中心，這在當時可是個新舉措，效果也非常明顯?，F在每年評審的財政資金達到幾十億元。在投資評審中心，實行“一個單位、兩種制度”的模式，工資待遇上實行年薪制，保障工作人員的積極性，從而提高財政評審的效率，減少決策風險。財政投資評審中心只是績效評價的一個環節，但是可以看出夷陵財政在管理方式上的大膽創新。

搞好“質量財政”，夷陵財政可謂先行者。主要從以下幾個方面展開。

首先在收入方面。一手要抓發展，一手要抓民生，資金怎么來？關鍵是要整合各項資源，多渠道籌備資金。主要通過以下幾個方面來運作。

一是對礦產資源的管理，利用好資源優勢，轉化為經濟優勢。建立對礦產資源“一站式”管理模式，這種模式在全國都比較先進，經常有考察團過來學習交流經驗。管理效果非常明顯。礦產上繳的稅收由2005年的8000萬元，上升到2012年的7億元。

二是對土地資源的整合。隨著夷陵的發展，一些國家重大項目落戶或者經過夷陵，對土地資源的要求帶來挑戰。比如特高壓工程，特高壓電網經過的地方，土地都不能利用，本來夷陵土地資源就有限。這就對土地資源的利用提出了高要求。因此，在現有條件下，在土地招拍掛過程中嚴格控制，盡量將受益最大化，確保土地收入及時入庫。

三是整合國有資產。把行政事業單位的資產通過整合，組建集團公司來運作。

其次是支出方面。袁世明認為，財政資金分配觀念和意識要改變，要加大競爭性分配?，F在需要財政支持的地方太多了，財政確實很難辦。

夷陵在部分專項資金分配管理環節引入競爭機制，通過招投標等競爭方式，建立“多中選好、好中選優”的項目優選機制，注重對分配后財政資金的使用和效益、投入和產出的全過程追蹤、問效和問責，提高財政資金的使用效率。

在支出方面，夷陵財政進行了很多探索。

一是在財政資金安排上，廣泛征求意見，收集民意。財政部門先拿出初步方案，然后由區委區政府最后決定。

二是保障民生投入。在不同時期有不同特點。國家的民生政策在夷陵區得到100%的落實。財政“蛋糕”多為民生切一塊，讓人民群眾共享“發展紅利”，已成為夷陵財政改善民生的“助推器”和“原動力”。

三是多向基層傾斜。堅持兩條腿走路，一方面是發揮區本級的優勢，另一方面激發鄉鎮政府的積極性。從1986年到現在，夷陵鄉鎮財政體制改革已經完成了第八輪改革。

四是支持實體經濟發展。加大技術改造資金，培育一批重點企業，落實財政對企業的扶持政策。

新挑戰

2014年的財政狀況將會如何？財政連年高速增長的局面還能維持多久？這恐怕是每一個財政局長都關心的問題。

結合夷陵的實際情況，袁世明認為明年將很難保持高增長。他的擔憂不無道理，首先現在實體經濟很難，這將導致財政收入減少。比如企業所得稅是跨年的，有滯后效應，就會反映到明年的財政收入上。其次是沒有新的經濟增長點，因為今年夷陵沒有引進大項目。第三是磷礦石產量和價格都下滑，使得當地稅收減少幾個億，影響很大。

對于現在廣受關注的政府性債務，如同懸在地方財政頭上的“達摩克里斯之劍”。據袁世明介紹，夷陵區的政府性債務在20億左右，處于良性控制的階段。早在幾年前，就邀請相關專家測算了夷陵財政能夠承受的政府性債務的壓力，加上夷陵區儲備的6000畝土地，因此還債的壓力不是很大。

袁世明認為，當前地方政府領導的投資沖動是最大危險。

另外，對于備受關注的分稅制，夷陵財政局相關人士建議，在中央省級層面可以搞分稅制，但是縣級以下就不應該搞，現在縣級財政很難，資金都上交給中央了。同時，在一些稅種的分成上，也應該進行調整。袁世明認為，一些落后地區大力發展工業，而工業產生的主要稅收是增值稅和所得稅，大頭最后都交給了中央，而發達地區發展服務業，產生的主要稅收是營業稅，大頭主要歸地方，這些發達地區稅收更高了。這樣，整體上更加拉大了不同地區之間的差距。

作為財政強區，夷陵財政如何服務好“宜昌跨越”戰略？袁世明認為，主要以以下幾個方面為“抓手”：籌集資金，挖掘資金、資產的存量；全程跟蹤，加強資金的監管；大力合理發展政府投融資平臺；撬動社會資本。