江蘇省江都市農村居民點整理分區研究

李 鑫，甘志伍，歐名豪，丑建立

（1.南京農業大學 土地管理學院，江蘇 南京210095；2.江西省地源評估咨詢有限責任公司，江西 南昌330077）

農村居民點是中國農村土地利用的重要組成部分，其數量與利用特征不僅影響城鄉建設用地發展方向和利用水平［1］，且可能形成未來中國土地資源挖潛的重要空間。目前農村居民點利用的突出問題是在農村人口城鎮化過程中，居民點用地未隨城鎮化進程減少，部分地區出現無序增加勢頭，農村居民點大量閑置，廢棄現象嚴重［2－3］；農村居民點數量多、規模小、分布零散，缺少統一布局規劃［4］。鑒此，學術界對農村居民點進行了大量研究，龍花樓［5－6］，劉彥隨等［7］提出農村宅基地數量變化規律和空心村相關理論，且歸納出空心村演化規律、機理和變化驅動機制，形成較系統的空心村理論體系。姜廣輝等［8］，胡賢輝等［9］分別對農村居民點演化規律和居民點變化驅動因素進行了理論和實證研究，為農村居民點整理和農村宅基地政策制定提供了依據。大批學者對農村居民點整理潛力進行過研究，其中最常用方法是在人均或戶均整理潛力基礎上進行限制條件修正而形成現實潛力，限制條件包括自然條件、經濟條件與社會條件等［10－14］。也有部分學者針對不同地域特征、經濟發展階段和不同居民點類型，研究農村居民點整理模式［15－17］。對農村居民點整理分區，劉玉等［18］和關小克等［19］從區域自然經濟狀況、人均居民點面積和整理需求等角度對河北省與北京市農村居民點整理進行了分區研究，對居民點整理的時空配置提出科學依據。與其他方面相比，農村居民點整理分區研究相對較少，其中關于分區的依據、方法和指標等研究不足，需深入研究。土地整理實踐中，往往因缺乏科學評價方法，農村居民點整理時序安排、項目選擇與空間布局由政府決策決定，而導致農村居民點整理區域選擇與規劃決策的科學性不足［18］，因此如何對居民點整理進行科學分區成為亟需深入研究的重要課題，具有重要的實踐意義。本文以江蘇省江都市為例，從整理區農村居民點分布、整理居民點能力和對居民點整理需求3個方面建立評價指標體系，基于綜合評價分值和人均居民點用地水平劃定整理區域，以期對農村居民點整理時序安排和政策措施制定提供依據。

1 研究區概況

江都市位于江蘇省中部，屬長江中下游平原，境內地勢平坦，河湖交錯，平均海拔在5m左右，氣候屬于亞熱帶濕潤氣候，地形主要是平原，中部略高，南北稍低。2008年全市總人口95.47萬，其中農村人口50.13萬，城鎮化率是52.51%，下轄13個鄉鎮。境內人均耕地0.001 2hm2，土地后備資源匱乏，水域面積較大，占全市總面積14.23%，因此土地開發潛力小。同時隨長三角經濟一體化、沿江沿河開發等發展戰略實施，未來江都市經濟將迅速發展，建設用地需求會大大增加。江都市農村居民點利用呈現以下特征：首先農村居民點面積大，2008年全市農村居民點13 647hm2，占土地總面積10.26%，且農村人均居民點面積高達272m2，其中有10鄉鎮人均居民點用地高于國家標準規定的150m2／人最高上限，因此若按國家標準規范進行整理，則江都市居民點用地潛力十分巨大。其次江都市農村居民點分布比較分散，主要沿河和沿路布局，而呈現大雜居、小聚居場面，在2008年全市土地利用現狀圖中，面積大于1 000m2的居民點圖斑有1.85萬個，平均每個行政村62.7個。再次由于制度原因，新建住房大都在村莊外圍，而村莊內卻有大量空閑宅基地或閑置土地，也有一些農戶早已舉家遷至城鎮，卻有房屋在農村長期保留，形成空置住宅，總之最近幾年農村人口不斷減少，而農村用地規模卻在持續增加。因此在全面建設小康社會和新農村建設背景下，江都市應充分發揮自身經濟優勢，加強對空心村莊、零散居民點整理，控制村鎮建設用地擴張，盤活農村建設用地，改善農村生活環境，不斷提高農村土地利用效率。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源與處理

矢量數據來自揚州市國土資源局提供的2008年末分鄉鎮1∶5 000江都市土地利用現狀圖。用Arc－GIS 9.3軟件處理形成空間分辨率為20m柵格圖像，用Fragstats軟件計算與農村居民點分布有關的景觀指數。社會經濟數據來自《揚州統計年鑒》（2009），其中分鄉鎮的農村人口數據來自對鄉鎮政府調研（若用年鑒中的農村戶籍人口則不準確，應考慮流動人口影響，因此向鎮政府訪查可獲流動人口數據，因而更準確計算人均居民點面積）。

2.2 評價指標體系與權重

運用綜合評價法從農村居民點景觀布局、整理居民點能力和對居民點整理需求3方面評價研究區域，根據人均居民點面積和評價值大小，劃定居民點整理區域，分析每區域居民點利用特征和阻礙居民點整理因素，研究不同分區居民點整理的具體措施和政策重心，為有的放矢的農村居民點整理政策制定提供依據。

本文從農村居民點景觀布局、整理居民點能力和對居民點整理需求3方面構建居民點整理綜合評價指標體系，作為分區依據。居民點用地數量和布局是影響居民點整理的主要內部因素，這里人均居民點面積是進行整理分區的主要根據，而居民點用地布局則同整理能力和整理需求2個外部因素一起構建綜合評價指標體系。居民點分布越分散，形狀越不規則，則越需要整理，因為分散或不集聚的居民點形態具有更多不同等級農村道路，而造成土地資源相對浪費，且阻礙道路統一建設和醫療衛生等基礎設施統一供給。這里用景觀生態中的景觀分離度（isolation index）指數和斑塊形狀指數（patch shape index）描述居民點分布集聚與斑塊形狀［20－21］。景觀分離度是指某一景觀類型中斑塊分布的離散程度，分離度越大，則表示居民點在地域分布上越分散、越復雜，形狀指數越大，表示居民點形狀越復雜、越不規則，越需要優先整理。景觀分離度由下式計算：

式中：IN——居民點斑塊分離度指數；D——斑塊密度指數；S——居民點斑塊平均面積；A——區域總面積；a——區域居民點面積；n——居民點斑塊數。

形狀指數為：

式中：PSI——居民點形狀指數；Pi——第i斑塊周長；ai——第i斑塊面積；m——居民點斑塊數目。

整理居民點能力指地方政府對居民點整理的經濟支持能力，畢竟居民點整理是一項投資較大的整治工程，關系到房屋拆遷補償、農田基礎設施建設與居住區新建等不同方面，需花費大量財力，因此沒有一定財政支持，居民點整理很難進行或取得預期結果，所以資金成為整理關鍵因素，而資金與地方經濟實力和財政收入密切相關，因此選擇取人均GDP，GDP總量與財政收入3項指標表征農村居民點整理能力（人均GDP代表區域經濟發展水平，而農村居民點整理需大量資金投入，對資金總量有很高要求，因此區域GDP總量和財政收入也是重要影響因素）。整理需求是指社會經濟發展對農村居民點整理的拉動。在城鄉建設用地增減掛鉤背景下，居民點整理是新增建設用地指標主要來源，若上級規劃下達新增用地指標不能滿足區域社會經濟需求，那么就產生對居民點進行整理的客觀需要。居民點整理后的土地大多轉變成耕地，是耕地增加主要來源，因此在耕地占補平衡壓力下也會產生居民點整理需求。同時區域人均耕地面積越小，單位面積農地勞動力越多，可開墾耕地后備資源越少，則進行農村居民點整理愿望就越迫切。所以選取新一輪土地利用規劃中新增用地指標與現實需求差值（現實用地需求是根據近5a建設用地增長與未來經濟社會發展目標確定，新增建設用地指標是上級規劃下達給不同鄉鎮的，多數情況下新增用地指標不能滿足實際用地需求，兩者之差一定程度上可解釋居民點整理需求大小，若兩者之差是負數，則以0表示進行評價）、新一輪規劃中鄉鎮的整理復墾指標、人均耕地面積和單位面積農地勞動力來表征居民點整理需求。

指標權重在綜合數量評價中尤其重要，直接關系到評價結果準確程度。目前權重確定主要有主觀賦權法和客觀賦權法兩類，客觀賦權法所確定權重是由變量本身變化水平而決定，對農村居民點整理來說，指標變化大小與指標權重無內在關系，因此客觀賦權法所確定的權重無法真實表達評價指標的相對重要性，因此這里選用特爾非法來確定綜合評價指標體系權重。

3 結果與分析

3.1 綜合評價結果

挑選高校相關科研工作者、政府相關工作人員等30名專家確定指標體系權重如表1所示。所確定1級指標權重中，整理居民點能力和對居民點整理需求的權重較高；2級指標權重中分離度指數相對形狀指數權重很高，這是因為居民點分布很大程度上由斑塊分散度決定，形狀因素對其作用較小；相對GDP總量和財政收入，專家認為人均GDP更能體現區域居民點整理能力；整理需求中新增用地指標和實際需求差值一項權重最高，這是因為江都市土地整理折抵建設用地指標是居民點整理的主要驅動因素。

表1 江都市農村居民點整理分區評價指標與權重

對指標變量進行標準化，標準化變量與其權重復合相乘然后加總后得到評價單元綜合評價值，結果如表2所示。農村居民點景觀分布最不理想的是浦頭鎮，分離度指數和形狀指數都最大，說明居民點分布最不集聚，形狀也最不規則，而丁伙鎮居民點分布評價值最小，說明居民點分布狀況最佳。仙女鎮的居民點整理能力和整理需求評價值最高，這是由于仙女鎮是江都市中心城區所在地，經濟發展水平高，年財政收入達7.1億元，占全市35.63%，因此有相當資金實力進行居民點整理，同時近年仙女鎮經濟發展飛速，規劃下達新增指標遠不能滿足其用地需求，因此對居民點整理折抵建設用地指標產生強烈愿望。綜合評價值最大是仙女鎮，其值為0.702 9，最小是樊川鎮，其值為0.147 1。

表2 江都市農村居民點整理分區綜合評價結果

3.2 農村居民點整理分區

根據人均居民點用地水平和綜合評價分值大小對居民點進行整理分區，具體分區規則與命名如下：對人均居民點用地面積確定2個臨界點，一是江都市平均人均居民點面積272m2，二是《村鎮規劃標準》所規定國家最高標準150m2／人；對綜合評價分值確定1個臨界點，即綜合分值平均值0.344 2。人均居民點面積大于272m2，綜合評價值大于0.344 2的單元劃成優先整理區；人均居民點大于272m2，綜合評價值小于0.344 2的單元劃成重點整理A區；人均居民點介于150～272m2，綜合評價值大于0.344 2的單元劃成重點整理B區；人均居民點介于150～272m2，綜合評價值小于0.344 2單元劃成適度整理區；人均居民點面積小于150m2單元劃成優化調整區（表3）。

優先整理區包括仙女鎮和浦頭鎮，居民點面積3 505.43hm2，占居民點總量25.69%。該區人均居民點面積大，平均達411m2／人，整理潛力巨大，且居民點分布評價值很高，說明居民點空間布局不集聚，亟需整理，人均GDP達2.75萬，因此居民點整理具有較強經濟實力，同時該區的整理需求評價值高，表明相關主體對居民點整理需求迫切。優先整理區地理位置優越，經濟增長迅速，城鄉建設用地供需矛盾突出，人均耕地面積少，耕地后備資源不足，進行農村居民點整理時應將農民向中心村和小城鎮集中，加強中心村與小城鎮建設，以居民點整理作契機，加快城鄉一體化建設和城鄉統籌發展步伐。對于遠離中心鎮的居民點，整理后土地主要用作耕地，以緩解耕地供給不足，同時折抵建設占用耕地指標；對于中心鎮周圍農村居民點，整理后土地可直接用于城鎮建設，滿足城鎮外延需求。

表3 江都市農村居民點整理分區結果

重點整理A區包括樊川、真武等6鄉鎮，居民點面積6 181.47hm2，占居民點總量45.29%。該區居民點面積大，人均居民點水平高，為371m2／人，由于居民點基數面積和人均水平都較高，因此整理潛力十分可觀。但該區整理能力和整理需求評價值不高，所以居民點整理不可操之過急，應以經濟基礎作依據，按既定規范和程序，在尊重農民意愿基礎上合理推進居民點整理進度。整理方式主要是遷村并點，加強中心村規劃與建設，重構鄉村空間，整理出土地應主要轉變成耕地，建設集中連片的高標準農田，提高耕地質量和糧食生產能力，確保區域糧食安全。

重點整理B區是指大橋鎮，該區居民點面積1 190.03hm2，占全市8.7%，人均居民點225m2／人。與重點整理A區相比，B區整理需求高，同時B區人均居民點面積又小，為滿足整理需求，同時又考慮區域居民點利用現狀，該區主要整理方式以空置居民點整治為主，對規模較小居民點進行遷村并點，重點對舊宅基地和閑散地進行改造，盤活村內空閑土地，提高土地集約利用水平，騰出土地主要用作耕地，以折抵新增建設用地指標，同時提高人均耕地面積。

適度整理區主要是郭村鎮，該區居民點面積671.81hm2，占全市4.92%，人均居民點面積170m2／人，整理能力評價值較低，為0.028 8，表明居民點整理經濟實力不強，又由于整理基數和人均居民點水平相對不高，因此整理潛力不大。基于整理能力和整理需求的實際考慮，該區不宜開展遷村并點等大規模整治活動，而只是有步驟地對空閑、閑置土地進行整理，將整理出土地還園、還林，構建農村綠色空間，防止水土流失，保護生態環境。

優化調整區包括小紀、武堅等3鄉鎮，居民點面積2 099.43hm2，占全市15.38%，人均居民點134m2／人，已達到國家規定標準，因此整理潛力小。該區應主要進行居民點內部結構優化，消除土地不合理利用現象，減少不合理利用造成的安全隱患和環境污染；整治空閑和廢棄土地，整治后土地用于衛生、道路等基礎設施建設；保護村莊自然文化與風景名勝用地，構建村莊生態網絡體系；提高農村居民點容積率，控制農村建設用地蔓延擴張，保持居民點用地高效集約利用。

4 結論

本文從居民點景觀分布、整理居民點能力和對居民點整理需求3方面構建綜合評價指標體系，以綜合評價結果和人均居民點面積為依據劃定江都市居民點整理分區，將全市劃成優先整理區、重點整理A區、重點整理B區、適度整理區和優化調整區。優先整理區處在經濟較發達區域，居民點整理應注重城鄉一體化，加快城鄉統籌發展。重點整理A區是未來江都市整理潛力的主要來源，應以經濟基礎作依據，不應操之過急，且整理過程應重視和加強中心村規劃與建設，將整理出土地變成集中連片高標準農田。重點整理B區主要特征是整理需求高，其首先要整治舊宅基地和閑散土地，然后對規模較小居民點進行村莊合并，且將騰出土地用作耕地，以折抵新增建設用地指標。適度整理區居民點面積和人均居民點水平不高，經濟實力也不強，不宜開展大規模整治活動，而只是有步驟地對空閑和閑置土地進行整理。優化調整區居民點集約利用水平已相對較高，應主要對居民點內部用地結構進行優化，同時控制居民點外延擴張。

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