一次性發泡塑料餐具重回市場可行嗎

國際食品包裝協會 段玉靜

2013年2月，國家發改委會同國務院有關部門對《產業結構調整指導目錄（2011年本）》（國家發改委令第9號）有關條目進行了調整，形成了《國家發展改革委關于修改〈產業結構調整指導目錄（2011年本）〉有關條款的決定》（國家發改委令第21號）（簡稱“21號令”）。其中“一次性發泡塑料餐具”由淘汰類中刪除。

發改委曾于2011年5月，在官方網站發布《產業結構調整指導目錄（2011年本）解讀—輕工業》?！皩τ谝淮涡园l泡塑料餐具，強調隨著社會文明程度的提高和應用環境的變化，最初出臺禁止一次性發泡塑料餐具使用的環境已發生較大變化。但我國針對一次性發泡塑料餐具的生產、銷售、回收、中轉、運輸與處置利用的管理和機制還沒有建立起來。因此在保護環境和加強回收再利用的原則下，制定一次性發泡塑料餐具的準入條件，建立和制定回收再利用的機制及相關標準等，擇機將對一次性發泡塑料餐具解禁?！?/p>

解讀中還提到：鑒于一次性發泡塑料餐具除中國大陸明令禁止使用外，世界不少發達國家如日本、美國、歐盟目前也在生產和使用，并且發達國家針對一次性發泡塑料餐具還在不斷開發新產品。有些國家如日本和韓國有明確立法回收該產品，其他國家和地區多是由行業以非立法回收協議方式進行管理?？梢姲咨廴静⒎钱a品本身的錯，而是人們隨意丟棄的不良行為和缺乏有效的回收體系造成的惡果。對于最關心的毒性問題，由中國疾病預防控制中心食品安全所按國家相關標準對食品級聚苯乙烯塑料做了毒性實驗。只要一次性發泡塑料餐具在合理情況下使用，是能夠保證安全的。

在“21號令”發布后，中國塑料加工工業協會常務副理事長（簡稱中塑協）曹儉稱，發泡餐具能夠重新獲得合法市場地位的主要原因有兩方面：一是產品本身性價比高，具有特殊耐油、抗水和保溫隔熱性能，原料消耗少，垃圾產生量低，具有其他材料無法比擬的優勢，是一種安全、綠色、環保的包裝材料。二是近年來越來越多的人意識到，一次性發泡塑料餐具本身并不是造成白色污染的元兇，加強回收管理和再利用才是消除白色污染的根本，我國對一次性發泡塑料餐具的再利用技術也在不斷提高。

針對發泡塑料餐具是否為綠色產品等問題，根據當前國家有關政策以及市場實際情況，結合國際食品包裝協會以及北京開發環保技術咨詢中心多年來，對一次性發泡塑料餐具污染治理、回收利用以及非發泡餐具研究推廣的經驗，就一次性發泡塑料餐具的生產、回收等問題，提出如下建議：

一、發改委產業指導目錄為引導性文件，與地方法規不沖突

對于一次性發泡餐具，很多地方都制定了相應的地方法規對其生產銷售實施了禁令。在國家發改委第9號令、第21號令中都有“法律、行政法規和國務院文件對產業結構調整另有規定的，從其規定”的說明。產業結構指導目錄與地方強制法規之間是否沖突，成了關注內容。

1999年，北京市人民政府令第25號《北京市限制銷售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理辦法》，并于1999年5月1日正式實施。

2000年，上海市人民政府令第84號《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》。

2000年10月1日天津市實施超薄塑料袋和一次性發泡餐具管理辦法，禁止生產、銷售、使用發泡餐具和超薄塑料袋。

2001年，成都市人民政府令第85號《成都市禁止生產銷售使用一次性發泡塑料餐具規定》。

目前，各地方對一次性發泡塑料餐具發布了“禁令”，目前也并沒有發現相關的文件指出規定被廢止。

一份是發改委令，一個是地方規定，發泡餐具是禁或不禁？成都商報的記者咨詢了多名律師了解到，發改委令為引導性文件，與地方法規并未沖突，即使在國家發改委的產業指導目錄中將一次性發泡塑料餐具刪除，地方法規的“禁令”也仍然有效。

另據四川金契律師事務所阮國勇律師介紹，“兩者并不矛盾。”發改委令是引導性的，主要是指導相關產業的發展，在項目立項時具有一定的選擇性，是政策性的東西，各地方可根據目錄安排。依據成都市的規定，“禁”則具有法律效應，是根據自身情況制定的，具有強制性。到底各地方的“禁令”是否有效，與國家發改委的指導目錄不相同到底執行哪一個，是否能有明確的條款進行說明？

二、國家發改委針對發泡餐具發布說明，稱“解禁”條件已經基本成熟

2013年3月20日，國家發改委產業司在其官方網站發布了《關于國家發展改革委2013年第21號令對“一次性發泡塑料餐具”條目調整的說明》（簡稱說明）。“說明”中強調了五點解禁一次性發泡塑料餐具的原因。

一是發泡塑料餐具符合國家食品包裝用具相關標準。發改委曾委托中國疾病預防控制中心食品安全所按國家相關標準進行了檢驗。實驗結果表明，發泡塑料餐具符合《食品包裝用聚苯乙烯樹脂衛生標準》和《食品包裝用聚苯乙烯成型品衛生標準》。

二是使用后可以回收再利用。使用后的發泡餐具通過回收、處理、再利用，可以生產建材、涂料、文具等多種產品，實現資源的再利用。

三是國際上許多國家和地區一直在使用。除中國大陸之外的絕大多數國家和地區，如美國、歐盟、日本等，一直在生產和使用發泡餐具，并且還在不斷開發發泡餐具的新產品。

四是可以節約石油資源。發泡餐具質量輕，耗材少，可以降低原料消耗，符合資源節約的方向。

五是社會環境已經發生變化。隨著經濟社會進步、人們環保意識的提高、環境保護和城市衛生法規體系的不斷健全，隨手丟棄垃圾的行為已大幅減少，廢棄物回收體系逐步建立，資源綜合利用水平進一步提升，最初出臺禁止發泡餐具使用的環境已發生很大變化，解禁的時機基本成熟。

發改委表示，在決定解禁之前，征求了環保部等多個部門的意見以及協會、專家的意見，各方達成了一致意見。有關部門正在抓緊進行生產許可管理、行業準入、回收體系建設、環境保護和監督執法等相關方面的準備工作，確保實現發泡餐具條目調整的平穩過渡和順利實施。

然而從“說明”中并沒有實質性內容和具體計劃，在沒有明確準入條件和回收的具體措施之前，生產發泡餐具都應屬違規行為，企業不可盲目生產。

三、原料、添加劑、制品標準問題

一次性發泡塑料餐具使用的原料是聚苯乙烯樹脂，按照我國對于食品相關產品要求，生產一次性發泡餐盒需要使用食品級聚苯乙烯樹脂原料，并且需要滿足《食品包裝用聚苯乙烯樹脂衛生標準》（GB 9692-1988）的要求。

一次性發泡塑料餐具屬于食品相關產品，因此，使用的添加劑應滿足《食品容器、包裝材料用添加劑使用衛生標準》（GB 9685-2008）的要求，熒光增白劑、工業滑石粉、回收廢料等都不得應用于生產中。

由于一次性發泡塑料餐具原屬于淘汰類產品，因此，早已沒有了國家相關產品標準。但一次性發泡塑料餐具使用的原料為聚苯乙烯，而目前我國針對食品包裝中聚苯乙烯制品有衛生標準，因此，一次性發泡塑料餐具至少應滿足《食品包裝用聚苯乙烯成型品衛生標準》（GB 9689－1988）。由于衛生標準中不涉及使用時的物理機械指標，企業在沒有國家標準的情況下，還需要起草企業標準規范生產和質量，并向當地衛生部門進行備案。國家相關部門應盡快決定一次性發泡塑料餐具是否執行《塑料一次性餐飲具通用技術要求》（GB 18006.1-2009）。

目前生產一次性發泡塑料餐具的生產企業有百余家，大部分企業在生產中使用或添加了外購回收廢料和多次循環使用的邊角料。而目前的檢測標準，是沒有辦法將廢塑料檢測出來的，也就是說即使企業使用的外購回收廢塑料，除了生產企業和知情人之外，通過制品的標準《食品包裝用聚苯乙烯成型品衛生標準》（GB 9689－1988）是無法檢測出來的。因此，很多企業就明目張膽的使用外購廢料進行生產。

純聚苯乙烯原料，白色透明

外購回收廢料，黑色有異味

因為外購回收廢料的來源不明，再加上多次的高溫再造粒，造成了外購回收料中的苯乙烯單體增加。不僅是外購回收廢料，即使是生產車間的邊角料，也會因為多次高溫再造粒使苯乙烯單體大量析出。單純用制度去制約原料的采購和使用，不一定能改變一些不法企業的行為，通過檢測手段獲取相關數據，從而制約企業存在僥幸心理，也是一個有效的途徑。

四、一次性發泡塑料餐具準入條件問題

從2007年國務院對全國食品用塑料包裝、容器等制品實行市場準入制度（QS）從質量安全管理職責、企業環境與場所要求、生產資源提供、采購質量控制、生產過程控制、產品質量檢驗和生產安全防護七方面對一次性非發泡塑料餐具企業進行規范和管理，一次性非發泡塑料餐具產品質量和企業管理均得到了很大的提高。全國獲得一次性塑料餐具生產許可證的企業已有1700多家，一次性紙質餐具企業400多家，各種一次性餐飲用具如杯、盤、盒、碗等的產能達到500多億只。在實施市場準入制度后，企業通過自身整改，不僅完善了管理體制，而且提高了產品質量，在數量和質量上已經占領主導市場，可以滿足各種快餐餐飲行業的需要。消費者也普遍反映，對于印有“QS”標識的產品，檔次較發泡餐具高，可以耐高溫，可微波加熱，用起來也更為放心。

目前，眾多非發泡塑料餐具生產經營者對一次性發泡塑料餐具繼續存在的現象有著極大的不滿。按照規定，國家明令淘汰的產品是不得申請生產許可證，而一次性發泡塑料餐具就屬于不得申請的范疇。解禁后若沒有生產許可的準入要求，對行業的公平競爭將帶來諸多影響。

1.生產環境問題

若解禁后，一次性發泡塑料餐盒也執行市場準入制度要求，對工廠的生產環境、生產過程、采購控制等提出嚴格要求，大多數一次性發泡塑料餐具企業可能都無法滿足要求。因為按照生產許可實施細則要求，生產車間需要全部封閉，只有固定的人員和物料進出通道，企業需要經過層層消毒，車間的換氣系統也需要有過濾功能的進出風系統來完成。而一次性發泡塑料餐具在生產過程中，需要使用丁烷等易燃易爆的發泡劑，且在生產過程中，極易產生靜電，尤其是密閉的環境中，發生火災的幾率將增加數倍。要想改善和避免火災發生，只能在生產車間中安裝噴淋設施，保證生產車間的濕度，而安裝設施的費用，并不是所有一次性發泡企業可以承擔的。另外，根據實施細則的要求，易燃易爆產品與生產車間需隔離，并有相應措施保證安全。

除了防火外，刺鼻的味道也是一次性發泡塑料餐具生產企業存在的通病。因為聚苯乙烯是由苯乙烯聚合而成，因此，不論是原料還是制品，都會有苯乙烯，尤其是使用外購廢料、回料的企業，距離生產車間很遠都能夠聞到刺鼻的味道。而企業對于這些味道，通常是大開車間之門，對因此造成的產品污染問題毫無顧忌。

一次性發泡塑料餐具的生產工藝，與一次性非發泡塑料餐具的生產工藝最大的不同，是一次性發泡塑料餐具的過程成品片材，需要放置熟化后才能加工成型。而實施細則要求，不論是過程產品還是制品，離開生產車間必須進行消毒、包裝。而發泡的片材，體積龐大，進行消毒、包裝很難做到，那么就要求企業增加生產車間的面積用于存放，而要滿足實施細則的要求，存放的車間與生產車間要求應一致，對于現在的一次性發泡塑料餐具生產企業將發泡后的片材露天存放來說，是個非常難解決的問題。

2.產品質量問題

一次性發泡塑料餐具屬于食品相關產品，因此，使用的原輔材料必須滿足食品級的要求，生產許可實施細則也要求，除了保證原輔材料是食品級外，還要檢驗合格的證明和報告。

據了解，目前全國生產一次性發泡塑料餐具的企業共計100余家，僅有不足十家企業使用的是全新聚苯乙烯原料生產，絕大多數企業使用的是來源不明的外購廢料和企業自己加工的回收料，根據目前一次性發泡塑料餐具生產企業的實際情況，很難保證自行加工的回料沒有受到灰塵、油污等的污染。

一次性發泡塑料餐具的主要材質為聚苯乙烯，而聚苯乙烯是由苯乙烯聚合而成。因此聚苯乙烯樹脂和制品中都有苯乙烯單體。重復使用的聚苯乙烯餐盒盛裝熱菜或加熱，更容易析出苯乙烯單體，因此，使用了回收料的一次性發泡塑料餐具的安全衛生問題難保證，而析出的苯乙烯單體，根據1996年，世界衛生組織（WHO）的國際癌癥小組對苯乙烯進行的研究得出結論：苯乙烯有致癌作用，呼吸苯乙烯氣體會使人產生淋巴瘤、造血系統瘤和非瘤疾病，尤其是中樞神經系統疾病，具有潛伏性。并隨著呼吸苯乙烯氣體時間的持續和計量的積累，致使危險性更大。

五、一次性發泡塑料餐具用途使用及標注問題

一次性發泡塑料餐具的材質為聚苯乙烯，因為材質本身特性，注定一次性發泡塑料餐具解禁后應用會有很多需要注意的地方。聚苯乙烯本身易燃燒，因此對一次性發泡塑料餐具的保存就應考慮防火問題。在產品的包裝說明中更應明示。

聚苯乙烯耐熱性差，不耐熱水，超過70℃會發生變形并釋放出有害的低分子物質。我們在飛機上可以看到，喝冷飲的透明水杯，硬度非常好，然而要想喝熱飲，空乘人員一定會換成紙杯，就是因為聚苯乙烯材質不耐熱的特性決定的。另外，根據中國標準出版社出版的，有國家質量監督檢驗檢疫總局食品生產監管司編著的《食品用包裝容器工具等制品生產許可教程 塑料專業篇》中的論述：聚苯乙烯材質不耐有機溶劑，可溶于芳烴、氯代烴、高級脂肪酯等。聚苯乙烯餐具經發泡后，體積變大，密度變低，表面容易吸附油脂，因此中塑協常務副理事長曹儉對發泡餐具重新獲得合法市場地位的主要原因中強調的耐油性能是沒有依據的。

一次性發泡塑料餐具不能放入微波爐加熱、不能放入蒸屜中加熱、不能盛裝炒菜、熱湯等熱的食物，尤其是路邊小攤的麻辣燙、熱炒粉等更是不能用一次性發泡塑料餐具盛裝。因此，應將使用中的注意事項明示在一次性發泡塑料餐具的包裝上，正確引導消費，避免使用不當造成危害。

加熱的食用油倒在透明聚丙烯（PP）餐盒中沒有變化，倒入聚苯乙烯發泡餐盒（PS）后餐盒融化

將聚苯乙烯發泡塑料餐盒（PS）放入沸水中，餐盒嚴重變形

因為一次性發泡塑料餐具的諸多使用要求限制，建議將一次性發泡產品生產加工成生鮮、水果、蔬菜使用的托盤，不僅符合聚苯乙烯材質不耐高溫的特點，發泡后的產品還能夠更好的保護果蔬產品。

六、一次性發泡塑料餐具使用后的環境污染問題

根據中塑協常務副理事長曹儉的說法，發泡餐具能夠重新獲得合法市場地位的主要原因就包括一次性發泡塑料餐具是綠色包裝，而綠色包裝的定義包括減量化（Reduce）、易于重復利用（Reuse）、易于回收再生（Recycle）、可重復（Recover）和可降解腐化（Degradable）?？墒悄壳拔覈鴮τ谝淮涡园l泡塑料餐具的回收再生之路依然存在以下問題，另外，環?？偩种协h聯合認證中心曹磊部長稱，“目前看，發泡餐盒從制造到廢棄回收，再到循環利用，顯然還達不到綠色產品的標準。”曹磊說，環保部門有關綠色產品的認證目錄根本未收錄發泡餐盒。因此，說發泡餐具綠色包裝依據不足。

一次性發泡塑料餐盒在垃圾中無人分揀回收，造成污染

1.全國是否要統一恢復生產問題

產業政策調整，解禁后是否要“全國一盤棋”需慎重。全國對一次性餐飲具的政策執行情況、生產使用情況以及治理情況都不同，如果一刀切，肯定會引起行業巨大混亂，造成行業新一輪的惡性競爭，給新老企業都將造成巨大的經濟損失?？赡茉斐伞耙环啪蛠y，一統就死”的嚴重后果。同時，在硬件設施基本一致的條件下，使用低價的外購回收廢料，降低產品成本，最終受害的還是消費者。

2.回收資金問題

回收資金是回收利用工作能否開展的基礎，政府不出資，讓生產企業拿錢看似容易操作難。北京發泡塑料餐具的回收工作從1997年9月開始，由北京開發環保技術咨詢中心具體負責實施，回收率曾達到60%以上。但在原經貿委1999年六號令頒布后，2001年初開始，北京市環保局就不再支持和監管發泡餐具的生產和回收工作，終于因為回收資金問題于2002年底停了下來，造成了近千萬元的投資損失。

根據調查，上海的發泡餐具回收工作也已經于2009年5月份起因回收資金問題處于半停產狀態。這主要是因為一些非法企業和作坊式的小企業（主要是江蘇、浙江以及安徽一帶）根本不遵守國家政策，更不要說上海的政策，收取這些人的回收費遇到了很大的困難。甚至出現上海這樣“守法者掏了回收費產品價高賣不動，違法者不掏回收費質次價廉占市場”的被動局面。另外，回收費怎么出、怎么用以及誰來管等等問題必須客觀面對，不能像有些人僅靠循環經濟理論解決實際問題，“拍腦門、拍胸脯、拍屁股”不了了之。即使回收工作能夠開展，回收率如何考核，由哪個部門進行考核，考核的依據及科學性都是難上加難的問題。

3.回收體系問題

回收利用對于大多數廢棄物是通用的政策，只是技術難度和效益高低不同而已。對于一次性發泡餐具的回收處理尤為困難，主要是體積大、倉儲運輸費用高、含油多不易清洗、廢水處理困難、二次污染嚴重等等，這些問題對于其他非發泡塑料餐具來說就不存在或比較小。在日本，雖然繼續使用一次性發泡塑料包裝食品，但主要是面碗和生鮮托盤，餐盒則主要材料是PP、CT、OPS以及PET等。由于日本飲食含油較少、剩飯剩菜也少、生產企業規模大，很守法以及處理系統很先進（不用水洗，無二次污染）等因素，所以基本沒有造成污染。而我國的情況和日本則大不相同，不能盲目照搬。另外，目前的市容建設要求很嚴格，對于回收站點的設立、運輸系統的建立以及對發泡餐具進行清洗造粒產生的大量污水進行達標處理都需要很大的投資，不可能都像上海這樣把餐盒處理廠建到江蘇昆山污水處理廠旁邊，只交點污水處理費那么簡單。

另外，若參考國際上通行的“誰污染，誰負責”原則，由管理部門向一次性發泡塑料餐具生產廠家按照標準收取污染治理費，作為回收利用的經費，可能會出現“守法者掏了回收費產品價高賣不動，違法者不掏回收費質次價廉占市場”的被動局面。目前上海的一次性發泡塑料餐盒回收工作已全面停止。因此，對一次性發泡塑料餐具解禁后，完善回收體系將面臨諸多困難。

4.回收價值問題

從回收價格可以看到，透明的聚丙烯餐盒的回收價格是每公斤2元左右，帶顏色的餐盒的回收價格每公斤也在0.6元左右，而目前市場上的廢棄一次性發泡塑料餐盒是沒有機構進行回收的，況且一噸發泡餐盒要想回收利用，以每只5克為例，一噸原料可以生產20萬只發泡餐盒，按照目前上?；厥仗幚戆l泡餐盒的每只“3分錢”計算，處理1噸發泡餐盒需要6000元。也就是說在垃圾回收的角度，一次性發泡塑料餐盒沒有創造出再利用的價值，而回收需要的成本，則需要分配到生產企業和政府，也就是說企業除了產品原料的成本、生產加工成本，還需要將回收處理的成本綜合起來，才是產品的價格，以目前聚苯乙烯原料每噸13000元，一個發泡塑料餐盒5克為例，原料成本7分錢，加工、儲運等費用3分錢，以目前的回收費用每只3分錢，實際每只發泡餐盒的價格應該在0.13元左右，與一次性非發泡塑料餐盒目前0.15-0.20元的銷售價格相差無幾。

根據某些機構統計的數據顯示，目前一次性發泡塑料餐盒的市場銷售價格為每只7分錢，而7分錢的價格甚至剛剛夠原料的成本價，企業的加工費、企業利潤都從哪里來？據了解，外購廢料的價格8000元左右，按照每只發泡餐盒5克來計算，7分錢都只夠原料成本和加工、儲運等費用，這還沒有計算回收的費用。可見一次性發泡塑料餐具每只7分錢的價格，使用的原料甚至比外購的8000元的廢料價格還要低廉，那么何談產品的質量？

一次性發泡塑料餐具關系百姓切身安全，是民生大事?！敖饨敝皇切袠I健康發展的“起點”，絕非“終點”。然而已經走了十四年之久的淘汰之路，如今發泡餐具的使用量已大為減少，一朝解禁，相應的配套措施能否及時到位，甚至能否解答消費者的不解之心？還望相關部門要盡快修訂并提高產品的行業標準和制定科學的準入制度。