基于內容分析法的土地督察制度建設進展評價

何 為，黃賢金，鐘太洋，趙雲泰，呂 曉，譚 夢

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210093；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

2006年7月24日,國務院辦公廳印發了《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》,要求建立國家土地督察制度,并在國土資源部設立國家土地總督察辦公室,同時向地方派駐9個國家土地督察局[1]。圍繞土地督察制度的各項制度條款相繼出臺,涉及土地督察的業務體系和機制,也涉及制度內部各種制度的設計、組織、搭配及建構。隨著土地督察制度實施,一些學者對這一制度進行了分析研究,如有研究分析了土地督察制度的實施是否對減少建設占用耕地面積產生影響[2]。也有研究采用完全信息靜態博弈理論分析了耕地非農化與中央政府、國家土地督察機構、地方政府和公民間的博弈關系,探討了實施土地督察制度的合理性[3]。

本文重點探討以下三個問題：一是國家土地督察機構出臺了哪些與土地督察相關的制度?不同類型的土地督察制度之間存在什么樣的結構關聯？二是怎樣依據這種關聯搭建起相對規范和完善的制度分析框架？其含義是什么？三是如何運用這樣的制度分析框架來剖析已有的土地督察制度體系是否合理,制度建設是否平衡？并借此為未來國家土地督察制度的優化和完善提供有效的指引和技術手段。

本文采用內容分析法[4-7],以定量分析方式對土地督察制度文本進行研究,首先選擇土地督察制度文本作為內容分析樣本,再根據政策工具理論制定分析框架,然后將各個制度文本中的內容進行編碼以定義分析單元,隨后把符合框架的制度編號歸入分析框架中進行頻數統計,最后在量化分析的基礎上剖析土地督察制度在制度工具選擇、組織與建構中所存在的過溢、缺失與沖突,并給出相應的建議[8]。

1 土地督察制度文本的樣本選擇

本文所選取的國家土地督察制度文本均來源于公開的數據資料,主要為中央政府相關部委網站和國內土地督察相關網站國家土地督察文件匯編等。為保證選取的準確性和代表性,本文根據以下條件進行整理和遴選：一是發文單位為土地督察總督辦和派駐地方的土地督察局,二是直接與土地督察制度密切相關,三是主要選取法律、法規、規劃、意見、辦法、通知公告等體現政府政策的文件。最終梳理了制度樣本151份,表1簡單列取了20條。

表1 土地督察制度文本Tab.1 The polices in form of land supervision

2 基于工具的國家土地督察制度分析框架與方法

政策工具分析以政策的結構性為基本立論基礎,認為政策是可以通過一系列基本單元工具的合理組合而建構出來的,并認為政策工具反映了決策者的公共政策價值和理念。合理的政策結構需政策主體兼顧自己所在的政策位置即與其他政策主體的上下、左右、前后的關系。例如,時間層面表現為先行政策、現行政策與后續政策間的繼承,空間層面表現為多個平行或不同層級政策間的互補等[8]。本文從土地督察的機制和業務兩方面構建土地督察制度文本分析的空間框架。

2.1 X維度：土地督察的機制維度

5年來,國家土地督察機構重視工作機制建設,主要建立了土地督察的發現審核與糾錯機制、與中央有關部門的聯系機制、與地方人民政府的溝通協調機制、“部辦聯動”的工作機制、內部交流與協作機制（表2）。

表2 土地督察主要機制及內容Tab.2 The main mechanisms and contents of land supervision

2.2 Y維度：土地督察的業務維度

土地督察機制維度的劃分并不能全部描述土地督察制度的所有特征,還必須考慮土地督察自身的業務。2007年以來,國家土地督察機構圍繞建立發現、審核、糾錯以及工作磋商機制,在開展基礎業務信息建設、信訪工作、遙感監測、動態巡察、建設用地審批事項審核、與省級及計劃單列市人民政府溝通協調、糾正整改等方面進行了探索,初步形成了以專項督察、例行督察和審核督察為核心,以督促落實耕地保護目標責任制和中央土地調控政策、嚴格土地執法、開展調查研究與土地管理形勢監測預警為主要內容,以在線督察為主要技術平臺的業務體系。

2.3 基于制度工具的土地督察制度文本的內容分析單元編碼

樣本的分析類目包括“日常管理”、“綜合業務”、“專項督察”、“審核督察”、“例行督察”、“調查研究”、“督察耕地保護目標責任制落實”、“督察宏觀調控政策落實”、“土地管理形勢分析與預警”、“參與百日行動、雙保工程”、“參與衛片執法檢查”、“發現機制”、“審核機制”、“糾錯機制”、“與中央有關部門的聯系機制”、“與地方人民政府的溝通協調機制”、“與國土資源部機關的聯動機制”、“內部約束機制”。分析單元則為土地督察制度文本的有關條款。首先對151份制度文本內容按照“文本編號—具體條款/章節”進行編碼；然后,根據已建立的土地督察制度二維分析框架,將其分別歸類,最終形成了基于制度工具的土地督察制度文本的內容分析單元編碼表（表3）。

表3 制度文本內容分析單元編碼表Tab.3 The coding of content analysis unit

3 結果與分析

在對制度工具內容分析單元編碼基礎上,形成土地督察制度二維分析分布圖（圖1）,從而形成土地督察制度文本頻數統計表（表4）。總體上看,151份土地督察制度文本涵蓋了土地督察機制和土地督察業務類型。

3.1 土地督察機制維度分析

土地督察制度的機制維度統計分析結果如圖2。按照條款項目數計,大部分是內部約束機制的制度工具,說明土地督察制度在內部管理上,相關的制度措施是比較完善的,但內部約束機制在土地督察業務上的分布集中于日常管理和例行督察,而在專項督察、調查研究、審核督察等業務上的條款數較少；其次是發現機制的制度工具,發現機制在例行督察、綜合業務、日常管理業務上的文本條目較多,在耕地保護、督察宏觀調控落實等業務方面的文本為0；然后是審核機制,業務上集中分布于審核督察、例行督察；最少的是糾錯機制,說明土地督察的糾錯機制比較欠缺。從與有關部門的溝通協調機制來看,與地方人民政府的溝通協調機制和與國土資源部機關的聯動機制均有19個條款,占總數的8.60%,與中央有關部門的聯系機制有10個條款,占總數的4.52%,與中央有關部門的聯系機制主要反映在督察耕地保護目標責任制落實業務上,與地方人民政府的溝通協調機制主要體現在審核督察業務上,與國土資源部機關的聯動機制在督察業務上集中于例行督察業務。

3.2 土地督察業務維度分析

在機制維度分析的基礎上,引入業務維度分析,得到文本條款在業務上的分布統計結果（圖3）。根據條款的具體分布,發現絕大多數與業務有關的制度工具都是應用在土地督察的日常管理環節,其次例行督察、專項督察制度文本較少,而土地督察在土地管理、土地執法、耕地保護、宏觀政策調控中的制度工具均偏少。

表4 土地督察制度文本頻數統計Tab.4 Frequency of land supervision policy in form

圖1 制度文本二維分布圖Fig.1 Distribution of policies in form

圖2 土地督察機制文本頻數統計分布Fig.2 The frequency of land supervision mechanisms

圖3 土地督察業務文本頻數統計分布Fig.3 The frequency of the policies in form of land supervision

4 主要結論與建議

4.1 結論

（1）2007年以來,國家土地督察機構針對土地督察制度實施的需要,陸續制定了涉及督察業務、工作機制、日常管理、支撐與保障體系等方面的諸多制度規范,制度體系基本完備,對保障土地督察業務的開展、加強土地管理以及推動土地督察制度本身的建設和完善起到了明顯的效果。但總體來看,目前關于土地督察機構日常管理方面的制度規范相對較多,具體督察業務的制度規范相對不足,尤其是涉及專項督察業務、參與衛片執法等方面的制度規范尚比較欠缺。

（2）現階段與土地督察業務有關的文本條款偏少,土地督察在配合國家宏觀政策調控和土地管理中的作用有待加強,相關的制度體系需要進一步完善。國家土地督察機構經過不斷探索,形成了以專項督察、例行督察和審核督察為核心的督察業務體系,并針對相關督察業務制定了《土地例行督察工作規范（試行）》和《農用地轉用和土地征收審批事項督察辦法》等制度規定,但到目前為止還沒有制定相關的技術標準,使得土地督察缺乏技術參照、缺乏對土地督察考核的依據和標準,難以對土地督察質量加以考核評價。同時,由于缺乏相關的技術標準研究,例行督察區域的選擇以及覆蓋頻率目前尚未得到有效規范。

（3）盡管目前國家土地督察機構在發現、審核、糾錯機制、與中央有關部門的聯系機制、與地方人民政府的溝通協調機制、“部辦聯動”的工作機制、內部交流與協作機制、地方政府土地管理績效評價機制建設等方面均出臺了相關的制度規范,并取得了顯著成效,但與土地督察機制對應的制度工具多集中在內部約束機制,而與土地督察核心業務相關的機制,文本相對較少。同時,當前土地督察在公眾參與機制、網絡應對機制等方面還存在一定的不足,在建設督察網絡論壇、吸引廣大公眾積極參與土地督察方面還需要加強。

（4）從國家土地督察各項文本條款出臺的先后順序來看,2006、2007年國家土地督察出臺的各項制度條款多以內部管理和內部約束機制為主,而隨著土地督察各項業務的開展,與核心業務相關的各項制度條款也在實際問題反饋中不斷得到發展和完善,2009、2010年國家土地督察的各項通知、公告、法律、法規、規劃、意見、辦法等制度文本開始明顯轉向各類督察業務,如“雙保工程”、“督察宏觀調控政策落實”、“例行督察”等。而督察制度的深入實施,將進一步推動土地督察制度體系建設,體現土地督察的價值。

4.2 政策建議

（1）國家土地督察機構需要對土地督察業務加以梳理、分析不同督察業務之間的相互關系、分析國土資源管理部門業務與土地督察業務之間的相互關系以及土地督察制度與相關制度之間的相互關系,以便進一步完善和健全土地督察業務體系以及土地督察制度,形成具有土地督察特色的制度體系。

（2）適度降低內部管理等制度工具使用頻率,有效加大相關制度的實施力度。對現有目標規劃、法規管制等工作的實施細節加以落實,盡快出臺時間表,嚴格規定各項政策、措施的落實步驟。健全和完善相應的配套制度體系,提高制度的系統性和可操作性。土地督察是對各省、自治區、直轄市,以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查,圍繞服務客觀評價省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況這一目的,對土地督察業務體系加以系統設計,對已有業務加以適度整合,形成由多個相對獨立而又有機聯系的業務組成突出土地督察特色的業務體系,顯化土地督察在國家土地管理中的重要作用。

（3）在土地管理法中增加有關土地督察的章節或條款,對土地督察制度的基本內容加以規定,明確土地督察的法律地位；抓緊“國家土地督察條例”的制訂,不僅要通過“國家土地督察條例”對國家土地督察機構的職責權限、工作原則與方式等加以規定,還要對土地違規違法問題糾錯機制加以明確,提高權威性。在督察制度條款的制定上,須考慮與其他制度的連續性與一致性,在目標上保持相對的統一性,在工具的選擇和力度上保持必要的連續性。國家相關職能部門要擔負起制度制定的協調工作,對國家所關注的耕地保護、土地違法等重大問題進行研究,提高針對性。加強對實施情況進行評估和監督,做好實施績效的研究與反饋,為后續制度制定提供科學指導意見。

（References）:

［1］ 梁亞榮,朱新華.國家土地督察制度的法經濟學分析［J］.河北法學,2009,27（3）：82-86.

［2］ 鐘太洋,黃賢金,譚夢,等.土地督察的耕地保護效果評價［J］.中國人口·資源與環境,2011,21（5）：38-43.

［3］ 詹晨暉.基于完全信息靜態博弈的土地督察制度分析［J］.中國農業資源與區劃,2010,31（5）：36-41.

［4］ 盧小麗,武春友,Holly Donohoe.基于內容分析法的生態旅游內涵辨析［J］.生態學報,2006,26（4）：1213-1220.

［5］ 楊菊萍,賈生華.企業遷移的動因識別——基于內容分析法的研究［J］.地理科學,2011,31（1）：15-21.

［6］ 朱竑,劉博,錢麗蕓.西方文化地理研究的研究取向、資料搜集與展示方式基于《Social & Cultural Geography》刊載論文的內容分析［J］.人文地理,2011,（2）：1-6.

［7］ 李燕萍,吳紹棠,郜斐,等.改革開放以來我國科研經費管理政策的變遷、評介與走向——基于政策文本的內容分析［J］.科學學研究,2009,（10）：1441-1453.

［8］ 黃萃,蘇竣,施麗萍,等.政策工具視角的中國風能政策文本量化研究［J］.科學學研究,2011,29（6）：876-882.

［9］ 中國政府網.國土資源部關于印發《保增長保紅線行動工作方案》的通知［EB/OL］..http: //www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/200903/t20090331w.