擴大房產稅試點范圍完善房地產稅制改革

劉隆亨 高慧倩

5月5日李克強總理主持召開國務院常務會議，研究部署今年深化經濟體制改革重點工作，在工作部署和工作意見中強調指出：擴大個人住房房產稅改革試點范圍，是年內財稅體制改革的重點內容之一。為什么要擴大試點范圍，如何看待上海、重慶的房改試點，怎樣擴大試點范圍，已不再是研究、抓緊研究的問題了，而是箭在弦上加大力度擴大范圍的問題了。

一、擴大試點是完善稅制改革的必然趨勢

（一）擴大試點是“營改增”發展的必然需求

積累改革經驗的需要。積極穩妥擴大試點，是為了在全國范圍內對征收個人住房房產稅積累經驗、凝聚共識，徐圖進展。例如：如果再試點一些省會城市和計劃單列市城市又稱二線城市，進一步取得個人住房征收房產稅的經驗，并與上海、重慶大城市的試點經驗結合起來，就會使經驗更加全面。

財稅體制改革的需要。“營改增”為財政體制改革提出了三個方面的問題，一是增值稅作為共享稅，在“營改增”過程中目前實行的是誰試點誰收入，并沒有解決對增值稅收入分享的問題，加大對房產稅的改革和完善，有利于助推這個問題的最終解決。

替代原有營業稅的需要。“營改增”后營業稅就需要割尾巴，但是作為地方財政稅收主體稅種中的營業稅消失后，只有把房產稅完備起來并最后形成房地產稅，“營改增”也才能發揮應有的效應。

（二）擴大試點是重建和優化地方稅收體系的要求

構建地方稅收體系這是“十二五”規劃的目標。房產稅歷來在“十一五”、“十二五”規劃中，以及歷次全國人民代表大會決議中，強調要抓緊研究的地方稅種。而從2011年1月1日起，經過上海、重慶兩年多的試點在一定程度上體現了改革的方向，在一定范圍內取得了一定的經驗。而“十二五”規劃強調逐步構建地方稅收體系和賦予省級政府適當的稅收管理權限，因此，只有抓住了房產稅的改革和向房地產稅的方向轉變，才能最終構建和完善地方稅收體系。歷史的經驗和稅制發展的規律告訴我們，地方稅收體系的主體稅種必然是房地產稅。

（三）擴大試點與國際形勢及歷史的經驗不能脫節

1、房產稅是世界各國(地區)普遍征收的一個稅種。國外和港澳臺地區房地產稅制的情況對我國內地的改革頗有啟示。根據對五大洲具有代表性和盡可能調查到的國家和地區有65個，征收房產稅和類似征收房產稅的情況是：房產稅的名稱，有16個國家為土地和財產稅；有10個國家稱為財產稅；有9個國家叫土地稅或地稅或地產稅；其他個別國家有的叫經營財產稅、不動產購置稅、個人財產稅、土地和建筑稅、房地產稅。西方國家最早開征房產稅的國家是英國，1690年英國按家庭中爐灶數目課征房產稅，稱為爐灶稅，后又改為按房屋窗戶課稅，稱為窗戶稅。法國1796年開征了門戶稅，持續了一百多年。房產稅已成為發展城市基礎設施和公共設施的重要來源，美國1986年房地產和占國家總財政收入的7.4%，在亞洲一些大城市房產稅占地方財政收入的11%-40%之間，最低的雅加達占3%，最高的馬德拉斯占54%。

2、房產稅是一個歷史性的稅種。早在我國周朝時期就開始對房屋征稅，以后各個朝代也在不同的程度上對房屋征稅，如唐朝間架稅，明朝塌房稅，清朝末年的房捐等。新中國成立后，政務院決定在全國部分城市征收房產稅，到1951年又把地產稅與房產稅合并為“城市房地產稅”，1984年國有企業利改稅和1986年改革工商稅，國務院頒布了“房產稅暫行條例”，房產稅成為了一個獨立的稅種，到1993年12月深化稅制改革時，房產稅被保存了下來。

（四）我國房地產業的重大改革與目前的房產稅不適應

我國房產業的重大改革與房產稅是緊密聯系的。在改革開放前后，我國是實行福利分房制度，也就是說按工作年限、級別對企事業單位的職工無償地分配住房，后來過渡到按商品住房進行市場調節分配。隨著城市的建設和第三產業的發展，房產稅作為積累城市建設的資金來源和財產收入分配的工具就顯得十分重要了。目前房產稅不適應主要表現在三個方面，一是與市場房價不連接；二是對個人住房沒有征收房產稅；三是稅費不分，稅基被侵蝕。

二、房產稅改革的幾個重大問題的具體設想

（一）房產稅征收的對象和范圍，以及上海、重慶試點的不足

按照現行《房產稅暫行條例》規定，房產稅的納稅人是房屋產權所有人。凡產權屬于全民所有的由經營管理的單位為納稅人：凡產權出典的，由承典人為納稅人；凡產權所有人、承典人不在房產所在地的，由房產代管人或使用人代為報交。實際情況是，曾在相當長的一段時期內，城市房地產管理部門，個人和華僑是納稅人。后來只是外資合資單位和外籍人繳納這種稅。目前，中外都適用。直到1993年實行分稅制財政體制改革，房產稅才作為一個獨立的稅種開始被重視起來。就征稅范圍來說這也只是對經營性用房和出租性用房征稅，對個人持有的住房包括空置房，長期處于無稅狀態，但即便如此，僅上述兩個方面的征稅范圍的稅收收入也是很可觀的。2001年—2005年房產稅收入平均每年占地方稅收總收入的3.6%，從2006年—2010年房產稅收入平均每年占地方稅收總收入的3.2%。

征稅范圍是房產稅征稅對象的具體化，但按照此次房改的要求，應著力解決在持有環節的房產稅收問題。確切地說由營業用房地產擴大到非營業用房地產，既包括存量房房產，也包括增量房房產，將居民住房納入征稅范圍，這也是對現有房產稅長期缺欠的一個矯正。所謂存量房是指已經居住了的和閑置起來沒有居住的房產。所謂增量房按照個人和家庭的需要而當年購置的房產。這兩類房都必須征稅，它是征稅對象的簡稱，現在有人主張只征增量房的稅，不愿征存量房的稅，這是不公平的，因為不論是增量房還是存量房都是由國家的公共資源形成的，尤其是存量房，據統計約占整個房產的40%，并且為小數人所擁有。

由此可見，現行房產稅的征稅范圍概括起來包括以下三個方面：一是個人或單位非居住性的營業性房產的征稅；二是個人和單位出租的房產的征稅；三是個人持有或保有環節的住房中，屬于空置房產的征稅。從前兩個方面可以繼續執行現有政策基本不變，而對第三個方面應施行新的政策。

以上海試點為例，上海的征稅范圍包括對在上海市居民家庭新購且屬于第二套及以上的住房（住所）和非上海市居民家庭的在本市新購的住房征收房產稅。

而在重慶市為個人擁有的獨棟商品住宅和個人新購的高檔住房，以及在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購第二套房（含二套房）以上的普通住房征稅。在重慶所謂高檔住宅是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住宅成交建筑面積均價3倍（含3倍）以上的住房，這種對高檔房的外延界定不清楚。

由此可見，上海和重慶對征稅范圍的缺欠是：重慶市征稅范圍限于主城區，沒包括市轄縣，也沒明確主城區里面的農村住宅的稅收問題，排除在外的市轄縣存在大量的國有土地上的商品房造成稅源的流失。上海市只征新增量房產，造成先購與后購之間的不公平，重慶市和上海市兩市對非本市居民購買商品房，無法享有與本市居民購買商品房的優惠待遇，這種在保護本市居民住房利益預防外來人口擴張的立場出發在形式和實質上，也違反了稅收公平的原則。

（二）稅率設計和重慶、上海的試點做法

1、稅率問題是涉及稅收負擔的輕重問題。我國現行《房地產稅暫行條例》規定，依照房產余值計算繳納的，稅率為1.2%；依照房產租金收入計算繳納的，稅率為12%。實際適用稅率為0.6%征收，出租房為6%。按照持有環節房產稅的要求，為了實現公平稅負，合理負擔的原則，在稅率的設計上，針對不同收入的人擁有不同類別住房，以及房產不同用途的功能作用，對房產稅可采取有差別的固定比例稅率或超倍累進稅率，并附有一定幅度的浮動范圍，適用這種比例稅率。稅率設計的強制性與靈活性，可使各地方政府依據當地房地產炒作的熱度執行浮動稅率，提高房產稅對資源的有效配置，引導房地產市場有序發展，是很必要的。

2、上海在稅率上與住房面積相給合，實行有差別的比例稅制。也就是因房價高低分別暫定為0.6%和0.4%的稅率。對其居民家庭新購且屬于第二套及以上住房的，合并計算的家庭的全部住房面積，人均不超過60平方米（含60平方米）的，其新購的住房暫免征房產稅。人均超過60平方米的，對屬于新購住房超出部分的面積按規定計算征收房產稅，同時按照實行的差別比例稅制的要求，即對一般適用稅率暫定為0.6%，但是對應稅住房每平方米市場交易價格低于上年度新建商品住房平均銷售價格兩倍（含兩倍）的，其稅率可暫減為0.4%。

3、重慶稅率設置，實行有差別的超倍累進比例稅率。獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價，在上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價3倍以上的住房，稅率為0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%；4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%；對在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率為0.5%。

（三）房產稅的管理體制與《房地產稅暫行條例》的修訂及法規的配套

1、房產稅在稅收管理體制中應屬于地方稅種。有人主張，鑒于房產稅的重要性，是否可以將房產稅改為共享稅。我們認為沒有這種必要。首先從國際上來看，大多數國家和地區，包括發達國家和不發達國家，也包括周邊國家和地區，除了個別國家和地區把房產稅當作中央稅或中央與地方稅之外，都把房產稅當作地方稅收的重要來源，歸屬于地方管理。其次，因為國家如今已經解決了兩個比例不協調的問題（即財政占國民收入比例的不協調，中央財政占整個財政的比例不協調），中央已經有足夠的財力進行宏觀調控，而房產稅稅源分布廣，比較零星分散，主要依靠地方稅務機關組織力量進行征收。房產稅作為地方稅收，不僅可以壯大地方財力，更好地滿足地方財政的需要，而且還可完善地方稅收體系，發揮地方稅務機關的積極性和創造性。

2、抓緊對現行的《房地產稅暫行條例》的修訂和上報全國人大完成法律程序。該條例已經實施27年了，社會情況發生了很大的變化，需要將房地產稅改革的有關內容增加到現行的條例中，并上報全國人大常務會，授權和通過全國人大常務會完成立法手續，使該條例變成法律具有權威性。同時，還需要通過國務院專門制定相關的配套條例，包括制定房地產開發與交易條例、房地產企業經營管理條例、房地產開發流程管理辦法、房地產業中介機構及資產評估條例、房地產違法處置條例等。要逐漸用法律手段來替代行政的、政策的、臨時的辦法，要把經濟手段與法律手段、行政手段結合起來，在運用這三種手段的過程中要體現科學執政、民主執政、依法執政。只有這樣才能為我國房產市場的有序競爭、健康發展奠定堅實的法理基礎。

三、擴大和改革房產稅與完善房地產的目標和步驟

積極穩妥擴大房產稅試點，最終目標是由現在的個人房產的征稅轉為與城市土地使用稅合并。所謂城市土地使用稅，是指在我國城市、縣城、建制鎮和工礦區使用土地的單位和個人，以其實際占用的土地面積為征稅對象征收的一種財產稅。房產稅只有與這種土地使用稅合并，才能最后形成完備的房地產稅。擴大個人住房征稅改革的試點，目前還僅僅停留在個人住房的征稅問題上，它并沒有解決房產和土地的關系問題，因此只有把現在的房產稅和城市土地使用稅合并，才能真正成為房地產稅。

對于房產稅與城鎮土地使用稅合并為房地產稅，其理由：一是這兩種稅有很多相似之處。從歷史發展到現在有分有合而現在兩個稅都保存著并有好多相似之處，如：納稅人、計稅辦法、減免、征收管理很相似。二是從國際上看除少數國家和地區外大多數國家是把地產（土地）與房產合并征收的（如拿大、美國、哥倫比亞、尼日利亞、印度尼西亞等23個國家和地區）。三是從實際情況來看，房產和地產（土地）分不開。要調控房產也必須調控地產，要調控地產就必須調控房產。四是只有把這兩種稅合并成為房地產稅，才能使這個稅種承擔地方稅收體系的主體稅種角色，成為地方財政的重要來源，才能真正替代營業稅的地位，為地方政府進行基礎設施建設和提供公共產品，打下良好的稅政基礎。

在時間安排上，可以與“營改增”同步。“營改增”在全國范圍內五年完成，而房產稅改革以及過渡到房地產稅，也應當在五年內完成，完善房產稅到房地產稅的改革時間很緊迫，我們應當“一萬年太久，只爭朝夕”。

10月30日，武漢市江岸區地稅局領導陪同武漢市江岸區政務中心負責人一行到辦稅服務廳，就如何創建“群眾滿意窗口”進行了調研，對該局“王靜小組”辦稅窗口的工作給予充分肯定。（圖/文：廖小英）