我國城鄉居民社會養老保險制度體系的整合研究

邵文娟，劉曉梅

(1.大連科技學院 管理工程系，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

我國城鄉居民社會養老保險制度體系的整合研究

邵文娟1，劉曉梅2

(1.大連科技學院 管理工程系，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

由于城鄉二元結構的影響，我國養老保險也呈現城鄉分割的特征。為打破養老保險“碎片化”的制度格局，急需將我國目前的五大養老保險制度整合為以城鎮企業職工養老保險、公務員養老保險和城鄉居民養老保險為核心的養老保險體系，實現養老保險的制度全覆蓋向人群全覆蓋的邁進。在整合我國養老保險制度體系過程中，將采取漸進式的改革，分三大階段逐步實施，預計到2040年實現養老保險的人群全覆蓋。

城鄉居民;養老保險;制度體系

1 我國城鄉社會養老保險制度體系現狀

我國養老保險制度起步于1951年，經過60余年的發展，整體上實現了從“國家-單位”保障模式向“國家-社會”保障模式的轉型，最終形成了如圖1所示的以城鎮企業職工基本養老保險制度(略稱城職保)、機關事業單位離退休金制度、城鎮居民社會養老保險制度(略稱城居保)、新型農村社會養老保險制度(略稱新農保)和農民工養老保險制度為主體的養老保險體系，實現了養老保險制度全覆蓋，并逐步從制度全覆蓋向人群全覆蓋轉變。截至2011年末，我國城職保已覆蓋全國所有縣，參保人數達2.84億人，新農保和城居保參保人數達到3.61億人，全國養老保險參保人數合計達6.22億人，比2005年增長了2.86倍，實現了快速增長。

圖1 我國城鄉養老保險制度體系現狀

然而，由于二元社會結構的影響，我國養老保險體系呈現出巨大的城鄉差異。如表1所示，城鄉之間的社會養老保險制度在保險方式、資金來源渠道和繳費、統籌層次、待遇水平、享受資格條件等方面都存在巨大差距。城鎮養老保險采取強制保險，覆蓋面較廣，具有較強的互濟性，保障水平逐年提高;而農村養老保險采取自愿參保的形式，覆蓋面較窄，互濟性較弱，保障水平過低，無法滿足農民的基本生活需要，導致城鄉居民養老保障水平差距越來越大。

表1 我國城鄉社會養老保險制度的差異

續表

為打破目前我國城鄉分割的二元社會養老保險制度，整合碎片化的養老保險制度安排，需要建立覆蓋全社會的社會養老保險制度，使城鄉居民都能夠享受到公平的社會養老保險服務。

2 城鄉居民養老保險制度體系的構成

我國城鄉居民養老保險制度(略稱城鄉居保)體系的構建是統籌城鄉發展、實現城鄉一體化目標不可或缺的制度建設，也是整合我國“碎片化”養老保險制度以及完善社會保障制度的必經之路。城鄉居保最大限度地摒棄了對城鄉居民身份的劃分，將我國養老保險體系整合為城鄉居民社會養老保險、城職保以及公務員養老保險(參見圖2)。

圖2 改革后覆蓋城鄉居民的養老保險制度體系

2.1 城鄉居民社會養老保險制度

將目前的城居保、新農保、農民工養老保險整合為城鄉居保。城鄉居保的運作方式以城居保為模板進行適當調整。其保險對象為農村16周歲以上(在校學生除外)的居民、農民工、被征地農民、城鎮16周歲以上(在校學生除外)、沒有參加企業職工養老保險和機關事業單位養老保險的居民;繳費方式還是按照定額制，在城居保的基礎上，增設繳費檔次;參保方式由自愿參保向強制參保轉換;政府補貼方式和標準在原來的基礎上逐步提高中央政府和地方政府的補貼標準，加大政府財政投入;統籌層次由縣級統籌向市級統籌轉換，然后向省級統籌跨越，最終實現全國統籌。

2.2 城鎮企業職工養老保險制度

城職保是我國建立最早、以勞動者為主體的養老保險制度。改革后的企業職工養老保險制度變動較小，主要是在原有制度的基礎上在全國范圍內逐步實施做實個人賬戶，建立隱性債務的償還機制，實現全國統籌。企業職工養老保險制度的保險對象包括各類企業職工、個體工商戶、靈活就業人員、社會團體、民辦非企業單位從業人員、基金會從業人員、事業單位從業人員。制度模式仍堅持“統賬結合”，繳費方式和給付方式不變。改革的重點和關鍵:一是將事業單位從業人員納入城職保，擴大試點范圍，在全國推廣事業單位養老保險改革;二是提高參保率，實現全國統籌;三是加快推進企業年金計劃的實施，期待以企業年金提高基本養老保險的替代率。

2.3 公務員養老保險制度

我國公務員養老保險從建立之初就完全不同于企業的養老保險，雖然這種“雙軌制”的運行方式帶來了諸多不利因素，但考慮公務員工作的特殊性，有必要為其保持相對獨立的養老保險制度，并且這也是國際的普遍做法。因此，公務員養老保險在費用來源、待遇標準以及管理等方面仍維持原有做法，只是在養老金替代率方面需要適當降低，這樣便于縮小與其他群體間的養老保險待遇的差距。需要注意的是其保險對象只包括公務員，而事業單位的工作人員則隨事業單位養老保險制度改革的進行，逐步并入城鎮企業職工養老保險，并在此基礎上建立強制性的職業年金，以此來彌補事業單位養老保險改革后養老金水平的降低。

3 構建覆蓋城鄉居民養老保險體系的步驟及重點

3.1 戰略步驟

第一階段(2014-2020年)，完善各項養老保險改革，使養老保險由試點向全國推廣，實現養老保險的制度全覆蓋。

第二階段(2021-2030年)，整合新農保、城居保、農民工養老保險，構建城鄉居保，將農村居民、城鎮無業或就業不穩定居民、農民工、被征地農民等納入城鄉居民社會養老保險范圍，同時在全國范圍內建立健全事業單位職業年金和企業職工的企業年金制度。

第三階段(2031-2040年)，養老保險由制度全覆蓋向人群全覆蓋轉換，城鄉居民社會養老保險的參保方式由自愿參保向強制參保轉換，建立城職保、城鄉居保、公務員養老保險相互間的轉移接續制度，最終形成以城鎮職工基本養老保險制度、公務員養老保險制度、城鄉居民社會養老保險制度為核心的覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度體系(參見圖3)。

圖3 覆蓋城鄉居民社會養老保險制度體系的改革步驟和重點

3.2 實施的重點內容

3.2.1 第一階段(2014-2020年)實施重點

(1)新農保制度全國范圍內推廣，逐步提高基礎養老金標準，實現全國統一。截至2011年底，全國新農保參保人數已經達到3.26億人，其中達到領取待遇年齡的人數有8921.78萬人。盡管2011年所有省份的參保人數都實現了增長，但是各省份的增長情況和增長速度差別較大。如表2所示，增長最快的寧夏和最慢的北京相差近6倍，增幅超過2倍的省份達12個，增幅低于50%的省份有5個，其中增幅沒有突破10%的有北京和天津。

表2 2011年各省新型農村社會養老保險參保情況

從領取人數的增長率來看，實現翻倍的省份有15個，除西藏外所有省份都實現了增長，而西藏卻下降了近15%。從領取人數占總參保人數的比例來看，所有省份都高于12%，全國平均為27.33%，高于城職保制度該比例2個百分比，其比例最高的天津接近80%，說明10個參保人員中就有將近8個人在領取養老金。

從參保人數占農村人口的比例來看，全國平均接近50%。從2009年開始試點以來，僅用3年時間便實現了50%的覆蓋率，可見，應該能夠實現到2020年基本全覆蓋的發展目標。但從表2的數據可以看出各省的差距較大。參保人數占農村人口比例最高的重慶接近86%，并且有15個省份超過了50%。但也有進展較慢的省份，如黑龍江省僅為16%，并且有6個省份不超過30%。

綜上所述，目前各省份參保人數的增長情況、參保人數占農村人口比例以及參保人員的年齡結構存在較大差距。如吉林、上海的新農保開展還是以60歲以上老人為主體，沒有將“擴面”工作展開;如黑龍江、廣東、內蒙古新農保的覆蓋面沒有打開，覆蓋率僅20%左右;如天津、北京、新疆新農保推廣的速度較慢;還有天津、新疆無論是新農保參保人數的增速上還是參保比率上都明顯低于全國平均水平，應在第一階段全面貫徹新農保的實施，到2020年前實現新農保的全覆蓋。同時，考慮到新農保制度從2009年開始基礎養老金的標準一直固定在55元，保障水平過低，須逐步提高養老金的水平。

(2)城居保應擴大試點范圍，實現市級統籌及全國范圍的制度全覆蓋。城居保從2011年7月1日啟動試點工作，首批試點確立的覆蓋面達到60%，目標是到2012年基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。截至2012年9月末，全國城居保和新農保兩項制度的保險對象已經達到4.49億人，其中去除新農保的參保人數3.26億人和領取養老金人數8922萬人(2011年末數據)的話，城居保的參保人數僅有1億人左右，其中領取養老金的人數僅有3000萬人左右，距離目標還有很大差距，仍需進一步擴大試點范圍，提高統籌范圍，真正實現城鎮居民養老保險制度的全覆蓋。

(3)擴大事業單位養老保險改革試點，改革對象涵蓋所有類型的事業單位工作人員，實現全國范圍開展改革。2009年出臺的《事業單位養老保險制度改革試點方案》中規定事業單位從業人員需加入城職保，但從各試點地區來看，其改革范圍和對象的規定存在較大差異。有的地方實行全員統籌;有的地方只對全額事業單位實行統籌或只對差額事業單位和自收自支事業單位實行統籌;有的地方甚至還停滯在10年前啟動的合同制工人、鄉鎮選聘制干部基本養老保險狀態。改革內容的不統一，一定程度上延緩了事業單位基本養老保險制度改革的進程。因此，為加快改革進程，應規范事業單位養老保險制度的改革內容，將改革范圍由試點地區向全國范圍擴大，保險對象應由差額補助型事業單位和自收自支型事業單位的職員向所有類型事業單位的職員擴大。

(4)城職保做實個人賬戶的徹底貫徹不能過度期待以“擴面”新人來解決隱性債務問題。雖然城職保基金的收支規模不斷擴大，越來越多的省份擺脫了收不抵支的困境，虧損的省份從2002年的29個減少到2011年的14個，但虧損總額卻不斷擴大，由2002年的477億元上升到2011年的767億元。基金結余規模盡管呈現出上升趨勢，但結余的65%都是政府財政的補貼，其余部分基本都是由于“擴面”工作的開展使基金收入大于支出。如果“擴面”工作開展到一定程度后，所帶來的“紅利”逐漸減少甚至消失，反而會加大基金的支出壓力，如果不加大政府財政補貼，將會導致基金的收不抵支。而政府的財政補貼是否有余力承擔起更重的負擔呢?

從1997年我國養老保險正式向“統賬結合”模式轉軌開始，由于社會統籌基金無力化解制度轉軌所帶來的隱性債務問題，造成對個人賬戶的嚴重透支，形成個人賬戶“空賬”問題。近幾年，為了保證養老金的按時足額發放，國家財政逐年加大補助。在目前的財政收支狀況下，要實現增加養老保險財政支出而不進一步擴大財政赤字，最好的辦法就是調整財政支出結構，壓縮財政支出項目，為增加養老保險補貼騰出空間，這也是最切實際的解決辦法。

未來10余年的時間內，我國養老保險的覆蓋人數將會快速增長。雖然伴隨著“擴面”工作的推進，養老保險基金規模會逐步壯大，但考慮到大批“新人”退休時，養老保險“擴面”潛力用完后，我國的養老保險制度將很難維持下去，并且“新人”未來養老金收益的精算現值將會大于其繳費的精算現值，因此，當務之急應該是調整財政支出結構，拓寬養老保險基金投資渠道，保證基金的保值增值。

3.2.2 第二階段(2021-2030年)實施重點

(1)構建城鄉居民社會養老保險制度，將新農保、城居保以及農民工養老保險整合到一起，打破目前“碎片化”的制度安排，逐步實現城鄉居民社會養老保險的省級統籌。

我國城居保于2011年7月開始試點，而在此之前部分省市已經開始嘗試，并且在探索階段便將新農保和城居保合并實施。如北京和成都于2009年便開始實施城鄉居民社會養老保險制度，雖然在繳費標準和給付標準等方面的規定與國務院頒布的試點意見略有不同，但其啟動的時間比全國提前了兩年，并超前實現了城鄉居保的全覆蓋，這為我國城鄉居保的構建提供了可借鑒的經驗和參考的范本。

從城居保的設計上來看，與新農保的制度內容基本相同。首先，繳費檔次的規定方面，城居保的繳費檔次在新農保的基礎上增設了5個檔次;其次，政府對基礎養老金的補貼及個人賬戶的建立方面，做法基本相同;最后，關于養老金待遇領取條件和待遇水平的規定方面，兩者完全相同。

綜上所述，城居保和新農保的設計上基本相同，便于實現中央政府的預期目標，即“中央政府鼓勵有條件的地方，應將城鎮居民養老保險與新農保合并實施，其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施”。在第一階段新農保制度和城居保制度改革的基礎上，將兩個制度合并實施，統一為城鄉居民社會養老保險制度，無論時機的選擇還是基礎條件的準備都十分充足，能夠保障改革的順利進行。

在新農保和城居保合并的基礎上，將農民工養老保險也整合到城鄉居民社會養老保險制度中，不僅利于農民工在農村和城鎮間的轉移，也實現了農民工在城鎮之間的轉移。而對于城鎮靈活就業人員來說，可以自由選擇城職保和城鄉居民養老保險參保。這樣構建的城鄉居民社會養老保險制度將農村居民、城鎮無業或就業不穩定居民、靈活就業人員、被征地農民等群體覆蓋進來，從而使我國“碎片化”養老保險制度得以逐步整合。

(2)完成事業單位養老保險改革，與城職保整合。在第一階段改革的基礎上，徹底完成事業單位養老保險制度的改革，并在改革內容上實現全國統一。改革后的事業單位養老保險制度應與城職保內容相同，無論是養老保險繳費方面還是待遇方面都與企業做法相同，為勞動力的流動鋪平道路。

(3)擴大城職保覆蓋范圍，實現全國統籌。在城職保做實個人賬戶的基礎上，進一步提高參保率，使各類企業職工、靈活就業人員、個體工商戶和事業單位工作人員盡可能納入保險范圍，逐步提高統籌層次，爭取2030年實現全國統籌。從2010年的數據來看，參加城職保的人數為19402.34萬人，而城鎮就業人數為34687.00萬人，可見城職保的覆蓋率僅為55.94%，仍需進一步擴大覆蓋面，提高參保率，逐步實現全國統籌。

(4)全國范圍內建立健全事業單位職業年金，全力推動企業年金發展。事業單位的職業年金制度在促進制度走向融合、縮小待遇差距、促進人員流動等方面發揮著重要作用。盡管我國2009年出臺的《事業單位養老保險制度改革試點方案》中明確提出要建立事業單位的職業年金制度，但是目前我國對職業年金制度的定位和發展目標還不是十分明確，還需要建立一套科學、具體的職業年金制度方案，并在全國范圍內推廣。另外，考慮到目前企業職工養老金的替代率明顯低于機關事業單位退休金的替代率這一事實，應該加快企業年金的建設，使企業年金真正發揮養老保障第二支柱的作用，提高養老保險的替代率，保障老人退休后的生活水平。

3.2.3 第三階段(2031-2040年)實施重點

(1)將城鄉居民社會養老保險制度的參保方式由自愿參保向強制參保轉換，實現養老保險制度的人群全覆蓋。在實現事業單位養老保險制度全覆蓋的基礎上，下一步需要實現人群全覆蓋，使所有國民都能夠公平享受養老保障。欲實現養老保險的人群全面覆蓋，則需要考慮將城鄉居民養老保險的參保形式由自愿參保向強制參保轉換。因為城鄉居民養老保險屬于社會保險的一種，而社會保險區別于社會救助、社會福利的本質特征就是強制性，所以按照社會保險制度的屬性，城居保應該將參保方式由自愿參保向強制實施轉換。如果城鄉居民養老保險制度采取強制的方式參保，在一定程度上可以維持參保居民參保意識的長期性，提高參保率，使養老保險制度從“制度全覆蓋”邁向“人群全覆蓋”。

(2)構建城職保、公務員養老保險、城鄉居保之間的轉移接續制度，實現人才的無障礙流動。在城鄉基本養老保險制度推進過程中，需要盡早解決不同制度之間的政策銜接問題。為此，人力資源社會保障部等部門在深入調研的基礎上，于2012年11月公布了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》。該意見稿對于城居保與城職保、新農保之間的相互轉移進行了相關規定，但由于是征求意見稿，并沒有真正實施。所以，改革后的城鄉居民社會養老保險制度，與公務員養老保險、城職保的轉移接續辦法需要進一步明確和落實，為勞動力在不同產業、行業、單位間的流動掃清障礙。

(3)實現公務員養老保險和城鄉居民社會養老保險的全國統籌。鑒于各項養老保險制度都已在全國范圍內推廣，逐漸實現了人群全覆蓋，則需要進一步提高各項養老保險制度的統籌層次。養老保險統籌層次的提高，不僅利于發揮收入再分配功能，而且更有利于勞動力在全國范圍內自由流動。

改革完成后，最終將形成以城職保、公務員養老保險、城鄉居保為核心的覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度體系，使所有國民都能夠公平享受社會養老保障。此后可以考慮適當延遲退休年齡，探討延遲退休年齡的可行性方案，并實施漸進式改革，對不同群體采取差別措施。

［1］鄭秉文.中國養老金發展報告［M］.北京:經濟管理出版社，2012:19-68.

［2］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略:養老保險卷［M］.北京:人民出版社，2011:89-107.

Research on the Integration of Social Pension Insurance System of Urban and Rural Residents in China

SHAO Wen-juan1，LIU Xiao-mei2
(1.Department of Management Engineering，Dalian Institute of Science and Technology，Dalian 116025，China;2.College of Public Management，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

Due to the affect of urban and rural dualistic structure，the endowment insurance in China has presented the feature of division between urban and rural areas.In order to break the system pattern of the fragmentation in endowment insurance，it is urgent to integrate the current five endowment insurance systems into an endowment insurance system which takes the endowment insurance for urban enterprise employees，public functionary，urban and rural residents as the core to achieve the target from the complete coverage on system to the complete coverage on crowds.In this process，the progressive innovation will be taken，executed gradually from three stages.By expectation，the complete coverage on crowds will be achieved by 2040.

urban and rural residents;pension insurance;system hierarchy

C913.7

A

1009-3907(2013)11-1369-06

2013-09-18

教育部規劃基金項目(11YJA840008);國家社會科學基金項目(13BSH082)

邵文娟(1981-)，女，遼寧大連人，講師，博士，主要從事社會保障研究;劉曉梅(1964-)，女，遼寧大連人，教授，博士，主要從事社會保障研究。

責任編輯:

沈 玲