新財務規則下高校預算編制控制方法研究

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（甘肅農業大學計財處 甘肅蘭州730070）

2 012年4月1日起執行的新 《事業單位財務規則》明確規定：合理編制單位預算，嚴格預算執行；完整、準確編制單位決算，保證決算數據的真實、準確；建立健全支出管理制度，提高資金使用的有效性。無論是決算數據的真實、準確，還是資金使用效益的提高都離不開預算管理。預算管理是高校財務管理內部控制的重要內容，是科學安排資金來源與支出、提高資金使用效率的重要手段。高校預算管理存在的問題，大部分是預算編制過程中出現的問題，但是目前對于這些問題的探討和研究僅僅停留在表面，沒有從預算編制的實際操作角度進行深層次的挖掘。因此，本文針對高校預算編制控制實踐工作中遇到的實際問題，從預算編制控制方面著手解決目前高校中存在的急需解決的問題。

一、高校預算編制控制的要求

高校預算控制分為廣義預算控制和狹義預算控制，廣義預算控制是指通過對預算的編制、審批、執行、調整、分析、考核等環節實施事前、事中、事后全過程的控制。狹義預算控制是指利用預算對經濟活動過程進行的控制。預算編制控制作為廣義預算控制的事前控制，是預算控制的首要環節，對于發揮高校預算控制的作用至關重要，預算編制控制應明確預算編制前的準備工作、預算編制依據、預算編制方法、預算編制程序等內容。預算編制前需全面分析上年度預算執行情況、準確掌握相關基礎數據、收集和分析影響預算期收支的有關信息以及正確掌握預算編制的要求，明確人員經費和公用經費采用定員定額管理制度和固定預算、彈性預算、增量預算、零基預算、滾動預算等不同預算編制方法的選擇等。

二、高校預算控制存在的問題與面臨的風險

目前，由于受現行會計制度、財務制度及部門預決算編制軟件系統的限制，高校普遍編制“兩套”預決算報表，一套上報上級主管部門，另一套用于學校內部執行使用。上報預決算只要符合上級部門的審核要求，能順利上報就行，預算的可執行性差、決算數據的準確性難以保證。

（一）高校預算編制控制中存在的問題

1.高校部門預決算和校內預決算銜接程度不夠?，F行高校統一使用的部門預決算報表軟件系統，都有其自身的特點，其格式和內容固定。部門預算管理系統（1.0版）按科目—收入來源進行收支預算，不涉及財政補助專項經費收支預算。部門決算軟件系統，支出內容劃分比較細，既要求按資金來源支出，又要求按項目支出，并且都要明細到科目。

部門預決算軟件由財政部門統一規定和使用，任何高校都無法改變其內容和格式。這就要求高校編制校內預算時，應根據部門預決算的要求盡可能細化預算，使其和部門預決算有效銜接。但是絕大數高校編制的校內預算仍然是粗放型的，收入預算不完整、金額趨于保守，支出預算往往只按照歸口部門和項目進行支出預算，既不按資金來源細分，也不按科目細分，項目支出預算指標論證不充分，缺乏民主程序，缺少實際調研，甚至只報一個總金額，造成預算金額和實際金額差距較大。部分項目申報批復后，不實際執行，使用效率不高，造成大量的資金結余。甚至項目申報金額遠大于招標價格，且招標透露預算金額，使招標者抬高招標價格。

2.高校預算編制方法不完善。部門預算編制方法的改革，使高校預算編制方法由“增量預算”法向“零基預算”法過渡，形成“零基預算”和“增量預算”相結合的預算編制方法，這種預算編制方法在高校預算編制中發揮著一定的作用，但是隨著近幾年高校資金的迅速增長，單純使用“零基預算”和“增量預算”相結合的預算編制方法，不再適應高校教育事業發展的需要。按照“收入預算，積極穩妥”的預算編制原則，高校在編制收入預算時，對于非經常性的、不確定因素的收入不作為預算收入。在這種預算編制原則的前提下，高校收入預算往往趨向于保守，特別是專項經費，只預算保留性、常規性專項金額，實際到賬金額與預算金額相差較多。而現行“零基預算”法和“增量預算”法無法解決超預算收入的支出問題，于是這些未計劃到預算中的經費，只能沉淀在財務賬中，造成年度結余過大和資金使用效益的降低。

（二）高校預算編制控制面臨的風險

高校預算編制不細化等問題使高校預算控制面臨著一系列的風險。首先，部門決算數據不真實、不完整，誤導報表使用者，使其決策失誤，造成損失。其次，違反財經法律法規的現象不斷發生，申報預算時，通過虛增臨時工工資、巧立項目名稱等方式，利用虛假發票、序列支出等手段套取財政資金。最后，臨近年終時為了加快預算支出進度，突擊花錢，貪污、挪用財政資金，造成學校資金流失嚴重、使用效益低下，無法達到依法理財的要求。

三、新財務規則下高校預算編制控制方法構建

為滿足新財務規則要求，高校應從細化校內預算編制內容、格式和建立項目庫、推行滾動預算兩個方面構建新財務規則下高校預算編制控制方法。

（一）細化高校預算編制內容和格式

細化預算是進行預算編制控制的重要基礎，也是高校預算改革的重要方向之一，高校應按照支出經濟分類科目、資金來源細化預算尤其是項目支出預算。具體要求高校在編制校內預算時，需根據當前部門預決算報表軟件系統的特點，結合高校的現實情況，本著細化、完善的原則，以部門預算的數據為基礎，進一步細化，并按照部門決算報表格式的要求細化校內預算編制內容和格式。細化的校內預算編制的內容和格式詳見表1-表7。

表1 某年度高校校內預算收入支出總表

表2 某年度高校校內預算收入明細表

表3 某年度高?；局С鲱A算明細表

表4 某年度高校項目支出預算明細表

表5 某年度歸口學校預算支出明細表

表6 某年度歸口各單位預算支出明細表

表7 某年度高校政府采購預算表

（二）建立項目庫，推行滾動預算

為解決高等教育投入不足、經費緊張以及最近幾年高校專項經費支出進度緩慢、資金沉淀較多的矛盾，高校應建立項目庫，推行“滾動預算”。“滾動預算”又稱連續預算或永續預算，是指在編制預算時，按照“近細遠粗”的原則，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使預算期始終保持為一個固定期間的一種預算編制方法。高校應分類、分時段建立滾動的項目庫，項目庫分為項目儲備庫和項目執行庫兩大類。經審批或審定給予專項資金支持或納入年度預算進行建設的項目，進入項目執行庫進行專門管理。已申報但未獲批準給予專項資金支持或未納入高校年度預算進行建設的項目，按照輕重緩急依序建立儲備庫項目庫。這樣，在年度預算執行中，高?？筛鶕〖壖耙陨辖涃M撥款增加情況，隨時從儲備項目庫中提取申報專項，進行預算支出，既保證教學、科研的順利進行，又不致專項經費沉淀較多，造成浪費。

四、新財務規則下高校預算編制控制方法的實現

高校預算編制控制作為預算控制的事前控制，其控制方法的實現依附于事中、事后控制，一旦年度預算指標分解下撥后，就需各部門嚴格按照預算執行，財務部門做好事中監督和事后考核工作。同時有條件的高校應利用信息化的手段進行預算管理，使預算管理系統與財務核算系統對接，預算執行過程中直接利用信息化手段進行控制和監督。沒有使用預算管理軟件的高校，需預算執行部門、審批領導、財務報賬人員花費更多的時間和精力人為去控制和監督，對不符合預算執行要求的支出，堅決杜絕審批和報賬。年終對預算執行情況進行分析和考核后，有針對性的進行獎勵和懲罰。