睿智的學者 民生的使者——訪上海財經大學博士生導師、中國公共財政研究院高級研究員馬國賢教授

●本刊記者 尹 情 楊 卡

他去過祖國最西邊當支邊青年，是當時財科所年齡最大的研究生，師從著名財政學家許毅老前輩。學有所成，潛心學問，為我國公共財政支出研究做出了重要貢獻。

他也是我國最早洞悉績效管理方向的學者，致力于農村稅費改革研究、農村義務教育和衛生支出績效評價研究，主持了多項國家級重點課題，為推進農村改革和發展不懈奔走獻策。

他是上海財經大學公共經濟與管理學院博士生導師、上海財經大學中國教育支出績效評價（研究）中心主任、中國公共財政研究院高級研究員，為人謙和低調的馬國賢教授。

最后一站：上海

所謂聰明，并不是說你什么都行，而是不在同一個地方栽兩次跟頭。每個人都會栽跟頭，但是聰明人會總結經驗。

——馬國賢

記者：馬老師在業界很低調，關于您的個人報道不多，主要是從專業角度解讀財政領域熱點。請講講您的經歷。

馬教授：我的經歷非常簡單。1963年在江蘇無錫上的高中，1965年高中畢業后去新疆農場當支邊青年，屬于農業工人。1972年，我從巴楚總場調到巴楚縣財政局。那時正值文化大革命時期，會計、財政相關知識基本都靠自學。當時，我對政府的運作很好奇，想知道在政府這么大的機構里資金是如何運行的。后來自己看了一些書，有一本是于光遠寫的《政治經濟學》，還有馬克思的《資本論》，看了之后覺得學習經濟學很有意思。那時候兩派武斗，但都不沖擊財政局，因為財政局要管發工資。為此，我白天要上班，而且經常加班，只有晚上才有時間看書。文革結束后恢復了高考，我是1980年參加的研究生考試，在財政部科研所上了三年研究生。我比較喜歡研究學問，研究生畢業后，正好江西財經大學成立不久，缺教師，我就過去了，在那里教了五年書。后來調到浙江財經學院教了一段時間書，2000年來到上海財經大學任教，在這里教了12年書，上海是最后一站。

記者：從您的經歷來看，讀書改變了命運?？佳袑τ谀?，有什么特殊的意義？

馬教授：說起來，參加考研很偶然。1980年我因公負傷住進了醫院。躺在病床上看報紙，有一個廣告吸引了我：財政部科研所招收研究生。當時想也沒多想，覺得自己學了不少知識，正好可以利用這個機會報名試試。能考多少分完全沒譜，當作是考著玩，看看自己的水平。當然，報了名之后觀念就不一樣了，既然要考，就不能考得不好太丟人，于是開始正兒八經地準備考試。

當時主要考英語、政治和財政學三門課，沒有教材，也沒有指定書籍，主要靠自身積累。我把所有能找到的書都翻出來看，由于縣城里沒有考場，南疆考生統一在喀什市考試?？纪曛笳麄€人都快虛脫了，一點勁都沒有，三公里路程走了三個多小時，到老鄉家里喝了點稀飯，住了一晚，才坐他的車回去。最后考試結果出來總體還可以，就是英語差了點。那年財科所財政學專業在全國的招生人數是5名，我是其中一個。當時的財科所所長許毅老前輩說，這個學生這么遠，考得還可以，英語差點可以再學，算是破格錄取了。許老后來就成了我的研究生導師。現在想想，考上研究生真是一件很偶然的事情。

記者：工作了15年之后，又重拾課本，從新疆轉到北京繼續學習。在財政部財科所學習期間，面臨哪些困難？

馬教授：我在財科所讀研時已經35歲了，在所有研究生里面年齡是最大的，壓力非常大。英語一直是我的軟肋，我的基礎太差，記憶力也不好，當時一起進來的年輕人學習很快。為了補上英語這門課，畢業后我跟另一名研究生一起翻譯了一本英國的《稅收經濟學》，獲得了中國稅務學會的二等獎，這是最早的稅收譯著。

在財科所學習的三年，是我對財政學知識全面系統學習的開始。財科所的老師很好，講稿都非常具體，那時沒有教材，主要靠老師講。課余時間去圖書館查資料，因為之前在財政局工作過，財政學知識學起來相對容易些。我們是1980年初招進去的，9月份才開學，在北京讀了一年之后轉到武漢的中南財經政法大學（原湖北財經學院）學習了一年，財大的學習比較規范。在財科所，除了本所的老師授課外，還邀請了人大等著名教授，使我們能從不同的角度學習專業知識。

記者：從江蘇到新疆，再從新疆到北京、江西、浙江、上海，這么多年輾轉于祖國東西部之間，您有什么感悟？

馬教授：去了這么多城市，但是教師的身份是不變的，到哪里都是講課、做研究，只不過換了地方，辦公桌搬了個家而已。我在上海財經大學已經退休兩年了，博士生的論文還是認認真真指導，與他們討論，提出修改建議。相對而言，北京和上海作為全國中心城市，研究的問題是全國性的，包括國際性問題，接觸的知識更加廣闊，視野也相對寬廣。這也是我最后選擇留在上海的原因。2012年8月，上海財經大學成立了中國公共財政研究院，我是高級研究員，幫他們做一些課題。

“有質量的義務教育”

一個家庭讓孩子讀好書，代表了這個家庭的未來；一個國家讓孩子讀好書，代表了這個國家的未來。

——馬國賢

記者：2006年，中國教育支出績效評價研究中心成立，您作為中心主任，是我國最早一批開展績效研究的學者。起初怎么想到做績效研究？

馬教授：1993年，美國通過了《政府績效與結果法案》。1997年我看到這個法案，預感到它將是中國政府管理的改革方向，于是就開始研究它。2005年，我編著出版了《政府績效管理》，這本書從研究政府管理和財政管理的原理開始，收集了我在2003年以來開展績效研究的相關案例，并介紹了績效評價方法。它在財政部第一屆許毅財經科學基金評審時，獲得一等獎。

我是從2003年開始參與教育財政政策研究的。當時全國義務教育矛盾非常大，財政政策不清晰，中央財政收入有限，地方政府不愿出錢。為此，財政部、教育部委托上海財經大學對農村義務教育轉移支付課題做調查并形成方案。從2003年到2005年期間，我們一直在做這項調查，河南、安徽兩個省基本都跑遍了，還去了一些其他的地方，比如甘肅，特別是偏遠山區和貧困地區。調查之后，我們提出了一個解決路徑，將教育經費分為三個部分：教師工資、公用經費、建設和修繕費。提出的基本觀點為：義務教育應該是地方基本公共服務，但是可以通過中央轉移支付來解決地方缺錢的問題。對于教師工資，由于農村教師也涉及鄉鎮干部工資，因而這個問題應該由地方政府解決，而財力上困難的縣，應通過一般轉移支付來解決，以保證教師工資高于公務員工資（至少賬面上是這樣）。對農村義務教育的專項轉移支付的重點是公用經費，這也是辦學最困難的。我們提出了按生均標準，也就是按在校的每個學生標準來計算和撥付農村義務教育專項轉移支付款。這有四點好處：一是與學校的支出匹配，也容易計算；二是通過國家確立最低標準，對達不到標準的縣給予轉移支付，有利于實現最低公平的均等化目標；三是隨著財政收入增長，標準逐年提高；四是對不同財力水平的省，中央與省可以按不同比例分擔，以發揮省級政府的作用。這里，我們提出了一個“生均標準的最低公平”的概念。就是說，國家保障最低標準，地方若要做得更好，可以超過這個標準，但要自己掏錢。對于教育危房，我們建議主要由中央和省兩級政府承擔，縣里也出一點。這項政策為國家采用，并沿用到現在?，F在看來，這是一項比較成功的政策。

記者：這實際上解決了義務教育中中央和地方財政分權問題，理清了各級政府的職責，為農村義務教育提供了充足的財力保障。您正式開展教育支出績效評價研究是從什么時候開始的呢？

馬教授：在我看來，在解決義務教育財政投入問題之后，下一步就是提高教育質量，辦有質量的義務教育。什么叫“有質量的義務教育”？這就要通過績效評價來促進教育質量的提高，也是為了防止地方財政拿了錢而沒有用于義務教育上。這是我們開展義務教育支出績效評價的理由，它得到了財政部和教育部的支持。

我們首先從西部找一些地區摸底，調查學校的管理現狀。跑了幾個地方之后，確定在寧夏的銀川市開展調查。由于該市周邊縣比較貧困，教育管理比較薄弱，假如這套義務教育績效評價指標體系能在這里行得通，那么全國其他省市也就能做到。在寧夏開展了一個多月的調查后，我們確定了一套基本的評價指標體系，包括毛入學率、教育質量、家長和教師滿意度、實驗室配備、圖書館等標準。指標建立起來之后，2005年財政部在全國選了4個地區開展試點：江蘇無錫、河南鄭州、寧夏銀川和甘肅莊浪縣。圍繞這些指標對4個試點地區進行評價，反映出他們在資金投入、教育管理、教育質量上差異很大。這項試點不僅使大家認識到績效評價的價值，也彌補了我國在引入績效的理念后在政策實踐上的不足。通過績效評價試點，我們也發現了很多問題：城市教師嚴重超編，而農村教師短缺；同時，經費管理上也存在著問題。這項研究成為財政部、教育部制定政策的重要依據。

記者：前面講的這些是2006年之前開展的研究，中國教育支出績效評價研究中心成立之后，在教育支出績效研究方面又有哪些成果？

馬教授：中心成立以后，我們評價了國家的一些重大專項，也在各省做了一些項目，比如福建、河北、江蘇等省開展的義務教育支出績效評價。通過近年來持續推進教育支出績效評價工作，各部門對義務教育的責任心增強了，財政投入的錢也增加了。對孩子們來說，教育不光是要讓他們讀書，更重要的是讓他們讀好書，學到東西。我有一句話：一個家庭讓孩子讀好書，代表了家庭的未來；一個國家讓孩子讀好書，代表了國家的未來。如果能讓全國的孩子們接受良好的教育，那么中國未來的發展潛力是不可估量的。

我有一個切身體會的例子：80年代末期，浙江與湖北等省的財政收入差異不大，發展水平也基本差不多。但二十年后，兩者的經濟發展差異非常明顯，財政差距一下拉開。其中一個重要因素是浙江人有重視教育的傳統，尤其是基礎教育。在計劃經濟時代也是如此，因而農民的素質比較高。這是潛在因素，改革開放使能量釋放出來了，在大家還不理解時，他們就能敏銳地洞察市場前景，率先辦起了工廠。老百姓主動要求致富，而不是靠政府。這說明了教育跟未來發展的關系，希望在孩子們身上。

記者：您在教育支出績效評價方面做出的成果，對其他領域開展績效研究也是一種很好的借鑒。除了在教育領域開展績效研究，有沒有向其他方向擴展？

馬教授：我們不僅做了義務教育支出績效評價研究，還做了高等教育支出績效和繼續教育支出績效研究，這些都是前幾年開展的國家重點課題。從2007年開始，我們在做衛生支出績效方面的研究。近年來，國家在農村衛生醫療上投入了很多錢，如何用好這筆錢是關鍵。現在，每個鄉鎮都有衛生院。政府往往攀比投入，認為投入越多，機構越龐大，配備標準越高，政績就越大，這其實是一種誤區。衛生支出績效評價既要求衛生院配置達標，也要求統計他們的看病工作量，即有效公共服務，包括醫務人員的人均服務的工作量，以及服務質量，并綜合評價每個衛生院的績效，平均計算出縣市的衛生支出績效。這樣的評價有利于防止機構的官僚化，促進衛生院搞好管理，發揮自身優勢，增進為病人服務的質量。這個項目最早是在江蘇省開始的，通過對全省的衛生院進行績效評價，發現了許多問題。比如，我們往往將鄉鎮都建設衛生院視為政績，但有些衛生院沒有人去看病，尤其是城市周邊的往往這樣，于是我們建議撤消這些衛生院，將錢用于辦好邊遠鄉鎮的衛生院。同時，它也促使衛生院通過開設家庭病床等服務項目來增加工作量。

記者：您持續做了這么多年調查研究，跑遍了全國東、中、西部地區，開展績效評價有哪些結論和感受？

馬教授：通過近十年來的調查，總的來說有以下幾個結論：一是農村教育投入比較低，中央政策沒有落實到位；二是教師工資問題很大，農村干部和教師工資問題都比較大；三是普遍存在教育質量不高，大多數學校只重視語文、數學，不重視外語，特別是農村地區英語學習很差；四是教育基礎設備配置不足，包括初中、高中的物理實驗室、化學實驗室、生物實驗室以及圖書館等。這些基礎配備不夠，設備使用也不足，該做的實驗沒有做。這些問題是普遍存在的，我們都向財政部反映了，并且提出了解決對策。

我的感悟是：國家應該在教育上多花一點錢。2003年冬天，我們到河南省去調查時，當時學生住的地方條件真差，宿舍的門關不住，窗戶沒有玻璃，用磚頭堵起來的。宿舍沒有熱水，要學生自己去打水。零下十幾度的氣溫，就這種學習環境。后來，我把這件事情向財政部領導反映說，我們讀書的時候是這種條件，是因為國家窮?，F在經濟發展了，社會富裕了，我們有條件讓學生們過得好些。我的理解是，無論國家如何困難，也要籌錢搞好義務教育，這是能夠做好的。

另一個感悟是績效管理很重要，全世界政府都重視它，是因為它包含著政府科學管理的因素。比如，十八大指出，腐敗問題治理不好將亡黨亡國。而腐敗的核心是兩點：一是人事腐敗，二是財政失察。它表現為財政無效率。如果我們抓住了績效，就會將制度中的問題揭示出來。又如，我國的法律、機構并不比西方少，而且看起來都很忙碌，但政府運行得不好，許多事沒人管，官僚主義、腐敗、浪費三大難題始終解決不了，就是因為大家忙于做事，而沒有績效觀念，因而工作效果相互抵消，剩下的有效公共服務不多。再如，績效管理提出的以有效公共服務來評價政府職能，就顛覆了“只要完成了領導交辦的事就好，有沒有效果無所謂”的行政觀念?？冃Ч芾淼暮诵氖恰耙挥^三論”，也就是花錢買服務、買效果的預算觀，公共委托代理理論、結果導向管理理論和為“顧客”服務理論。這些既是世界各國普遍接受的觀念，也是轉變我國政府行政的關鍵?？傊?，在我看來，績效管理將是21世紀我國政府建設和科學發展的關鍵。

然而，績效管理能不能搞好，不只靠領導重視，更需要科學方法。只有按照科學方法建立的績效指標和標準，才能真實地評價出各項支出業績，起到促進管理的作用，而目前在這方面，財政還做得不夠，有許多問題需要研究，尤其是建設績效指標庫，十分必要。

改革也是一種“試錯”

目前，國家改革中面臨的問題很多，矛盾也很多。改革者要有恒心，要運用方法。寧可走慢一點，想清楚了再做比匆匆忙忙開始要好。

——馬國賢

記者：從您的著作中可以看出，您寫文章深入淺出，擅長用淺顯的語言道明深刻的經濟學原理。對于財政監督，您如何理解這其中的“奧秘”呢？

馬教授：其實，研究財政監督首先要弄清楚的問題是監督的原理，這是一個薄弱環節。無論是財政監督，還是人大監督、審計監督、人事監察等，都存在著為什么要監督，監督有什么作用，主客體的關系，監督事與監督人等關系的研究，這些是必須弄清楚的。我認為：一是財政監督有獨立性，為此支持他們設局，以減少行政干擾，獨立發揮作用；二是監督有自身規律，應當研究監督的原理和方法，厘清這些，才能按規律辦事；三是科學監督是必然，所謂科學監督，也就是全面發揮糾偏、威懾、促進三大作用的監督。說到這里，我要講兩個故事。

我在貴刊《新年展望：堅持科學監督的正確方向》一文中曾經講到一個故事。達爾文在《物種起源》一書中，曾經研究過為什么在非洲草原上，羚羊與獵豹都是跑得最快的動物。經過研究他發現，羚羊跑得快是因為獵豹要吃羚羊，獵豹把那些老弱病殘的、跑得慢的羚羊了吃掉了，剩下的是強壯的、跑得快的羚羊。而獵豹跑得快是因為羚羊，那些老弱病殘跑得慢的獵豹，因為抓不到羚羊而餓死了，剩下的當然是最好的。競爭的結果是，雖然這兩種動物都跑得快了，但獵豹的速度始終略慢于羚羊。在這個故事中，若是沒有了獵豹，羚羊就沒有了天敵，會過度發展，遍布非洲草原，個體也會弱不禁風，傳染病蔓延?？梢姡C豹是推動羚羊種群發展的動力。

這是自然界的“共生現象”，實際上財政監督也有“共生現象”。被監督者與監督者的關系猶如羚羊與獵豹，如果財政監督是“實質性監督”，也就是“吃羚羊的獵豹式”監督，而不是像花瓶一樣，充當“形式”而不起作用，那么，它才能成為公共資金的“看護者和守護神”。“實質性監督”只會清除官僚機構中的腐敗者，并不會阻礙政府依法行政和改革。這與獵豹只會吃掉老弱病殘的羚羊是一樣的道理。

另一個是古希臘的歷史故事：達摩克利斯之劍。相傳，西西里國王有一個朋友叫達摩克利斯，他經常埋怨自己的命運不濟，而國王多么富有。為此，國王準備了豐盛的宴席招待他。達摩克利斯在吃飯時，抬頭看到自己座位正上方有一把用馬鬃倒懸著的鋒利長劍，眼看就要掉到自己頭上，嚇得離席而逃。這則故事講的是威懾作用。威懾能用低的成本去阻止某些人的行為。財政監督應當發揮威懾作用，使覬覦者不敢去做。但是，它要有兩個前提條件：一是財政監督必須是實質性監督，而不是走形式，“監而不督”。也就是真的有柄鋒利無比的“達摩克利斯之劍”；二是監督信息應當公開，使達摩克利斯看到劍就懸于頭頂。若是劍鎖在國王箱子里，就起不到威懾作用。這一故事說明，實質性監督和信息公開是搞好財政監督的關鍵。

記者：雖然您現在退休了，卻一直在進行學術研究。平時除了做研究，還有其他的什么業余活動和愛好？

馬教授：我的生活比較簡單。平時就看看書，鍛煉身體。我想做的事有三件：一是研究預算績效評價，建一個績效指標庫，把績效評價引向科學，這也是英國等國家做的；二是寫一本財政監督的書，對監督的原理和方法做一系統研究，告訴大家怎樣才是科學監督；三是寫一本關于王安石的書。王安石是北宋的改革家，文學造詣很高，是唐宋八大家之一。但他在歷史上很有爭議，有人說好，也有人說壞。林語堂把王安石說得一無是處，而康有為、梁啟超卻為他“平反”。我想寫一本通俗的小說，從另一個角度解讀王安石。

王安石是重要的歷史人物，他的生活卻非常馬虎。有一次別人請他吃飯，在他前面放了一盤鹿肉，他就把這盤肉吃完了，實際上并不知道自己吃了什么。大家在猜，王安石是不是喜歡吃鹿肉。有人說不對，于是第二天就把一大盤青菜放到他面前，把鹿肉推到一邊。他只把青菜吃完了，卻不知道還有其他菜。從這點可以看出王安石在生活上是很馬虎的。

但是他在政府改革上卻全然不同，當時北宋的財政問題很大，國家到了崩潰邊緣，士大夫尊古訓，不思改革，怕擔風險。王安石卻不同，一心想拯救這個國家。他在鄞縣當縣令時，為解決水利問題，進行了一個月調查，有時住在老百姓家里，有時住寺廟，甚至荒野。他做地方官時政聲很好，經歐陽修等推薦，仁宗皇帝三次調他做京官，他都以各種理由拒絕了，神宗時才奉詔。主要是朝廷保守勢力太強大，怕做不出名堂。

我想通過他的故事說明一點：改革是不完美的，是有風險的，但是社會也只有在改革中前進，否則國家就會衰敗。這是千古道理。

記者：現在我國政治體制改革如火如荼。從王安石這個改革者身上，我們應該吸取什么樣的經驗教訓呢？

馬老師：我們正處在改革時代，國家的問題很多，矛盾也在深化，改革才能渡過困難期。在改革上我有兩點想法：第一，改革者一定要有恒心；第二，改革要注意方法。王安石的失敗是在方法上過快過急，致使“煮夾生飯”。我的理解是，改革寧可走慢一點，想清楚了再做，要比匆匆忙忙做好。

實際上，王安石改革對我們的指導性很強。我有一句話不知道對不對：所謂聰明，并不是說你什么都行，而是不會在同一個地方栽兩次跟頭。每個人都會栽跟頭，但是聰明人會總結經驗。社會改革也是一樣，很多錯誤都不可避免。實際上，改革也是“試錯”?，F行制度、體制和機制不行的，就得改革，通過改革尋找出路，而不能總在一個地方栽跟頭，停滯不前。這也是我學習十八大的體會。