推進地方財政績效管理初探

●李應寶

繼1998年中央提出建立公共財政框架后，黨的十六屆三中全會提出了“建立預算績效考評體系”。我國從2001年開始，先后在湖北、湖南、河北、福建等地進行支出績效評價工作小規模試點，取得了一定成效。隨后，北京、上海、廣東等不少地方進行了大膽嘗試，目前全國已有很多地方政府著手進行財政績效管理問題的研究和改革。但由于財政績效管理的復雜性，目前尚未形成統一的績效評價體系，難以適應我國經濟發展與財政改革的新需要，致使當前財政管理中最大最薄弱的環節仍在績效管理方面，確需進一步加大推進力度。

按照黨的十八大關于深化財政改革、強化財政管理的要求，以提升績效為核心，全面創新管理機制，優化管理流程，突出管理重點，強化管理支撐，加快構建制度完備、程序規范、公開透明的現代財政管理模式，努力增強財政資金使用的安全性、規范性和有效性，更好地發揮財政職能作用，為經濟社會發展提供強大保障。

一、當前財政運行窘境

就財政績效考問側重而論，當前財政運行突出表現在以下窘況：

（一）預算不盡完整

目前，不少地方或基層的財政預算很大程度上還在依據老基數、老方式、老項目運行，而且領導個人獨斷專行，致使很多項目預算缺乏科學性、真實性和精準性，財政收支運行效益理念十分淡薄。目前一個很普遍很突出的數據證實：全國絕大多數地方的預算外財力與預算內財力幾乎并駕齊驅，各據半壁江山。這就導致預算財力很難管住統死、規范平衡。

（二）支出一撥了之

長期以來，財政支出安排過程中，雖然逐步建立了項目前期論證、投資評審、招標采購等審批執行程序，調整支出結構、保障重點需要也取得了一定成效，但以資金使用績效為導向的財政預算管理體制遠未建立起來，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題沒有得到根本性解決，與財政科學化、精細化管理的內在要求相差甚遠。特別是財政基本上只管到預算指標內的錢按時按進度足額撥付出去，資金用沒用到項目、用到項目上多少、預算資金使用計劃與實際建設計劃完成與否、配套不配套、效果顯著不顯著等實質性方面，各級財政及政府基本過問甚少，至少因效究責的很少，致使好多財政的錢被浪費。

（三）用錢不守規矩

領導說了算的做派相當突出，這在地方乃至于基層是一個通病。只要財政資金到他手里去了，名曰依法理財，實質多是領導做決定，愿意分配到哪兒就分配到哪兒，愿意給哪個項目追加資金就追加資金。對于預算不夠的，就讓財政想辦法“籌錢、擺平”，萬一不行財政背負債務往下累轉，也要保證“領導說了算”的權威。搞不好，誰主持公道誰就會背上“不服從大局、不服從領導”的莫須有罪名，包括財政局長甚至都沒有好下場。

（四）考核多走形式

目前的財政績效考核不管是試點還是全面推廣，形式主義根深蒂固，大都是在走過場。考核財政預算的錢到沒到位、撥沒撥完、用得好壞與否，既沒有權威性的專家評估團隊，也沒有社會中介監管組織參與，社會公眾評價因素更是缺乏，大有不公正、不真實、不外傳之嫌。更為突出的是并沒有把績效考核的結果與下一期或下一年度的預算指標緊密掛鉤，考核歸考核，預算歸預算，人情歸人情，用錢歸用錢，不傷和氣，無損元氣。不少干實事的人還誤認為搞績效考核管理簡直是增添麻煩而已，沒有實際意義。

二、導致績效不顯因素

筆者主要就當前地方財政運行過程中的理念和機制以及不良作為，概括以下幾個突出弊端：

（一）行政與財政體制不相配套，致使財政法規硬不過行政意識

我國政府包括地方和基層目前尚未建立財政績效問責制，加上財政預算的科學性、公開性、公正性又不高，財政績效管理缺乏法律依據和制度保障，致使行政與財政體制運行不盡配套。尤其是地方政府管理財政講的是憑借權力大小運行，財政管理財政僅是憑借法規運行，但是人事權在地方領導手中，往往出現管得了財政管不了人的弊端。特別是當依法理財與以事行政的矛盾發生時，皆是“權大于法”，這就導致財政績效改革推進出現不公平不真實的一面。

另一種情況，目前推進的省直管縣財政體制改革，幾乎是“半頭三樁”，財政預算分配歸省下達，具體執行又歸縣市級財政實施，而行政主要又歸地市級黨委政府在操控，導致行政與財政不能有效配套。

（二）傳統與現代觀念不相適應，致使財政的錢“不用白不用”的意識根深蒂固

一直以來，計劃經濟的傳統理財觀念遺留下來的“財政乃國家的錢，屬于供給制、不用白不用”的意識相當頑固，大量表現為不僅不求效率地花，而且極端浪費地花。在一個地方乃至一個部門或單位，預算的錢除了基本的人頭經費硬性保障外，大量公用經費都用在了非事業、非建設性的支出上。很多實際支出項目或內容與財政績效考核根本不沾邊。即使是列上項目的硬性支出中，也很難有一半用在項目建設上。這些能夠應付考核過關的基本上都是假情況、假發票、假賬目，致使財政績效考核不能起到應有的作用。

（三）官念與財念不相合拍，致使為官從政與依法理財極易發生矛盾

目前不少地方的為官者多是花錢大方，而財政者多是死扣數字和效應，當官耍權與依法理財很不合拍，用與管跟買賣關系一樣先天性地不一致。你說按預算撥款、按進度撥款，為官者說要顧全大局、強化領導必須花錢。財政預算法規擋不住官員口頭一句話，導致預算被沖擊。比如說招商引資、社會事務應急或政績需要形式花費等等，預算的錢不夠或沒有預算，“創造條件”也得拿錢。

（四）考評與被評不相一致，致使財政績效考評與被考評對象目標發生對抗

當前大多情況是財政的錢大家都該用，不用白不用，或多用錢，少考核；多無償，少有償；多追加指標，少問來龍去脈。地方或基層大多不是為實現財政績效目標而考評，而是千方百計地逃避考評，隱瞞財政運行真相?？冃Э荚u和被考評對象先天性的對抗矛盾重重，預算績效與自身用錢的矛盾很難得到統一，導致財政績效管理推進難有實質性的進展。

三、推進地方財政績效管理的思考

財政績效評價是依據投入產出原理，運用科學、規范的效益評價方法，采用特定的指標體系，按照統一的評價標準，對財政支出行為過程及其效果進行客觀公正的衡量、比較和綜合評判。在實際工作中，應從確定基本原則、強化預算績效、健全組織機構、提供科學支撐、建立考評體系、強化評價結果的約束力等實質性方面推進地方財政績效管理。

（一）要建成公共財政的“鐵預算”

大力推進以部門預算為主線、以預算為用錢依據、以制度規范運行的財政預算精細化、規范化管理進程。尤其要下決心消除目前 “誰官大誰說了算、誰當局長誰分錢”的財政管理粗放理念，什么都以法規為準繩，以預算為指南，以程序來保證公正，以公開來保證監督，實行“曬預算、曬執行、曬結果”，增強預算鋼性因素。這是當今中國必須解決的一個重大執法難題,特別在地方在基層，如果解決不好或不徹底，任何改革都不可能達到效果。

改革的核心主張是：財政性質的每一分錢都必須納入預算管理，而一經納入財政預算審批實施的預算方案不允許任何人或以任何理由隨意更改，尤其是超額收支計劃。即使發生特殊情形需要預算追加的，必須嚴格依法按程序進行審批后方可實施調整預算，形成像美國、法國等先進國家管理財政的“鐵預算”局面，即是總統用錢也得按預算委員會下達的預算計劃執行，錢不夠用了自己想辦法。決不能拿公眾的“錢庫”當做自己的“米缸”。這里講的既包括政府更包括財政本身。

某種角度而言，是長期以來，財政自身的諸多管理缺陷導致地方財政預算管理和執行不規范，將現代公共財政演變成了舊時的 “皇宮財政”，唯官是諾，唯眾必卡。很多領導的特權，是因為我們的預算“不鐵”。

（二）要建成公共財政預算的標準項目庫

財政績效管理理論中，概述財政績效管理是以財政支出績效為目標,以績效評價為手段,涵蓋財政支出事前、事中、事后全過程的評價和管理,貫穿于預算編制、執行、監督、評價的每個階段?！柏斦冃Ч芾怼笔菑男б婧托实慕嵌瘸霭l,對財政資金的使用實施全程跟蹤問效和綜合評價的一種以提升績效為核心全面加強財政管理的舉措?？冃繕斯芾淼暮诵氖强冃е笜?，但是預算支出的績效往往又很難衡量，因此應規范指標體系。

1、要通過理論上的探索研究和在實踐中逐步完善健全，形成完整的財政支出績效評價的指標庫。并根據財政支出績效評價的層次，分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。

2、應以定量為主、定性為輔確立指標。從項目開始階段就應結合定量分析和定性分析，要求部門做好統計臺賬，增強績效評價指標的可操作性，便于事后評價。

3、制定共性指標，包括財務管理、預算執行、民眾評議等指標，增強評價結果在項目和部門之間的橫向比較。鑒于此定論，目前，省以下的財政預算管理務必要以部門行業為主，編報本部門本行業的財政預算項目庫基礎資料，形成一級財政預算標準項目庫，隨時能拿出來使用。對所有納入預算管理的財政收或支的項目進行標準定性和定量，就像高考試卷一樣地建立健全標準 “題庫”，并“隨行就市”地進行調整和充實，保證各項指標符合現情使用，為財政績效管理提供翔實可靠的預算備用預案。比如說預算興建村道項目，經過專家論證了的標準預案，山區或丘陵每公里各需要幾萬元就能建好，多了就削減，少了就搞足。每個要預算的項目均依此類推，成為“預算字典”或說“預算函數表”，拿出來直查直用才行。

（三）要建成財政績效評估專家（庫）團

1、財政績效管理的基本情況簡介。績效管理是一項龐大的系統工程，僅靠財政部門或幾個人的力量是難以做好的，且操作系統復雜、難度也大，需要方方面面的大力支持和密切配合。務必要在加強部門間協調，清晰職能管理的基礎上，要建立起政府領銜、財政牽頭、各職能部門配合、社會參與的財政績效評價組織體系。

2、建立財政績效考評專家 （人才庫）團隊。筆者主張：在標準預算項目庫建立健全的基礎上，中央至省市縣各級必須組成有權威、有專業、有章程、有責任心的財政績效考評專家 （人才庫）團隊，專司財政績效考評定審職能，也可否隸屬于人大財經委員會機構，有待探討。其主要功能是：監管督導在平時，統一調度考核時，交叉進行或上調一級行使考評權利?？h級專家（庫）團隊保證財政績效日?？荚u的指導和督導，省和中央考評專家團隊專門用于對各地各大型項目的考核評估，依法賦予權威和責任。

3、對考核評估的建議。考核評估時，一般以省為單位統一集中調度專家團隊，統一分工負責，統一考核地區或項目，依法考評每個年度、每個地方或每個項目的財政運行績效，特殊情形可以中央為主調集各省專家團隊進行交叉考評。比如特大型項目建設完成后的考評，或哪個省、哪個市財政運行情況的掌握性考評。

4、如何正確利用考核評估結果?？荚u結果報中央或省政府備查，為下一年度或下一輪財政預算分配提供調整完善指標供給依據，尤其是注重或調整財政運行低效率的地方或項目的財力供給，以使整個地區的財政運行邁向低成本、高績效、硬質量、大平衡的良性軌道。筆者對此有個核心主張：少要或不要行政長官（包括掛名）參與專家團隊，考核不帶任何政治色彩，只要原汁原味、實事求是的業務考核結果（就是考核評價過程或環節中不帶任何行政痕跡），最后的處置權力交歸同級或上級行政機關研究實施。

（四）要建成嚴謹科學的考評機制

重點要建立健全三個體系，即：

1、要建立健全績效考評指標體系?？荚u指標決定著績效考評的方向和重點。根據預算管理需要，圍繞預算編制、執行、監督和預算基礎管理等，合理確定能夠綜合反映各地區、各部門預算管理成效的績效考評指標。市、縣政府及財政部門重點考評財政收入完成、預算編制的完整性及收支平衡、支出預算執行特別是重點項目支出績效、財政管理水平和各項改革推進情況等。對省級預算部門(單位)重點考評預算編制、預算執行包括項目支出績效、預算資金監管和預算基礎管理等。

為便于績效考評，根據各項考評指標的特性將考評指標劃分為共性指標和個性指標兩類。其中，共性指標是適用于所有基層財政或預算部門的指標，由上級財政部門統一制定；個性指標是適用于不同地區或部門的一些特殊考核指標，由上級財政部門、同級財政部門和預算部門共同制定。考評指標和相應考評辦法實行動態管理，隨著經濟社會的發展和績效管理工作的穩步推進，應對績效考評指標和方法逐步調整和完善。

2、要設定績效目標體系。績效目標是考評指標預期應達到的效果。各級財政部門應結合預算編制，依據國家相關政策、財政支持方向和重點、本地國民經濟和社會發展規劃等，科學合理設定各項考評指標的績效目標。設定的績效目標應符合以下要求：

第一，指向明確。設定的績效目標必須與國民經濟和社會發展規劃確定的目標任務相一致，尤其要注意與年度經濟社會發展的預期目標相銜接，必須突出財政支出投向、資金使用效益和預算管理效能等重點。

第二，科學合理。設定績效目標時，應事先進行可行性研究和預測分析。每項考評指標設定的績效目標不宜過多，應突出重點，切合各地區、各部門的客觀實際。

第三，細化目標?？冃繕说脑O定，堅持定量與定性相結合，從數量和質量兩個方面細化績效目標，做到目標清晰、便于操作。

3、要健全實施考評體系。各級財政部門要建立健全績效督導檢查機制，加強對績效目標的跟蹤管理和督導檢查。每年12月15日之前，基層財政和預算部門先進行自評，并及時提交績效自評報告。上級財政部門對下級財政和同級預算部門(單位)報送的自評情況進行審核，并根據需要組織實施重點評價或再評價，原則上重點評價或再評價不得低于自評面的30%，一些重點項目要努力延伸和擴大抽查評價面，確?？冃Э荚u的完整、真實和準確。

（五）要建成財政績效好壞聯掛究責機制

總體來講，一個是對地方政府，一個是對財政資金使用對象或項目，建立健全真正實效的雙重責任考評聯掛機制。總體評估定審來源于三個 “說了算”，即：要讓看得見摸得著的項目建設成效說了算，要讓專家評定說了算，要讓受益群眾說了算。并將這“三個說了算”的評價結果實行“三個緊密聯掛”，即：

1、緊密聯掛地方領導升遷。對管理和使用財政資金好壞必須與地方領導尤其是“一把手”的升遷進取緊密掛鉤，就是好的提升或重用，差的降職或免職；造成嚴重浪費甚至重大社會影響的要給予黨紀政紀處分直至法律懲處，以警醒和震懾在財政運行管理中不負責任或違法亂紀的行為，從根本上保證財政運行質量和效率的大提高。

2、緊密聯掛項目指標供給。要積極探索建立績效管理結果通報、公開制度，完善績效管理結果應用機制，建立與預算安排掛鉤的辦法，對績效好的要給予相應的激勵；對較差的給予通報批評和問責警告。通過績效考核，更加有利于合理安排專項資金，使其發揮更大的經濟和社會效益，確保國家財政政策落到實處，造福民生。各級財政部門應將績效考評結果作為強化財政科學化精細化管理、調整和優化財政支出結構、合理安排預算的重要依據充分加以運用。

同時，還要建立健全績效管理激勵約束機制，依據考評結果合理劃分績效等級，并兌現獎懲。對預算管理績效較好的地區和省級預算部門，由省財政給予適當的獎勵補助；對績效較差的，省財政通過扣減下年度轉移支付補助和調減部門專項或相關經費等予以處罰。每年年初，財政部門應向同級政府提交上年度財政績效考評報告及考評結果應用建議，待政府批準后及時落實相關獎懲措施。

3、緊密聯掛責任優劣獎懲。把預算績效問責作為行政問責的核心，本著“誰用款、誰負責”的原則，加強對財政資金使用效果的追蹤問責，強化對項目執行過程中各環節的責任追究。對在預算編制和執行過程中，由于故意或過失導致預算績效管理未達到相關要求，以致財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的部門、單位及其責任人，實行績效問責，可以進行質詢、責令整改、通報批評、取消評先資格等處置。違反財經法律法規的，要視情節輕重給予行政記過以至撤職處分，并發布新聞，以加快形成“用錢必問效、無效必問責”的倒逼機制，強化財政資金使用主體的責任意識。

（六）推進各種機制，完成三個轉變

通過上述機制推進，我以為至少要逐步推進三個轉變：

1、從權力向責任轉變。用財政的錢不光是權力，而且是責任，拿了這個錢有權支配，更有責任把它花好，要讓財政的錢成為“燙山芋”，不能只去爭錢搶錢，不講責任不問效果地去亂花。

2、從現在的內部監督轉向社會公開。不公開不會有效果，公開就是最有效的監督；公開了就會全額使用在項目上，全額使用到了項目上就必將結出預定的效果。

3、從外在職能轉向自我激勵。用得好就獎勵，用得不好就懲罰，靠制度調動財政資金使用者更大的內在積極性。

總而言之，財政績效管理是一種以財政資金支出結果為主要導向的預算管理模式，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注資金的產出和結果，這也要求政府部門務必不斷改進和提升行政水平和質量，花盡量少的錢，辦盡量多的事，向社會公眾提供更好更充足的公共產品和服務，進而使政府行為更加務實和高效，以確保財政績效管理工作取得實效和長足推進。