土改新政如何“落地生根”？——訪中國人民大學農業與農村發展學院副院長、博士生導師鄭風田教授

本刊記者 鄭仙蓉

土改新政如何“落地生根”？
——訪中國人民大學農業與農村發展學院副院長、博士生導師鄭風田教授

本刊記者 鄭仙蓉

近日，十八屆三中全會出臺農村土地改革新政，“農村土地入市”越來越受到各界的關注。國務院發展研究中心向中央遞交的“383”總體改革方案指出，深化土地制度改革、農村集體土地入市交易位列八大重點改革領域之一，并被認為是未來進一步深化改革的三大突破口之一。

那么，建立城鄉統一的建設用地市場，需要建立怎樣的前置制度？實施土地“新政”的阻力和困境在哪里？如何解決這些困難？為此，記者專訪了中國人民大學農業與農村發展學院副院長、博士生導師鄭風田教授。

如何建立城鄉統一的建設用地市場？鄭風田教授指出，土地改革新政的實施，需要我們各個部門從各個方面深入實際，研究出切實可行的實施方法和細則，使“土改新政”能夠“落地生根”,多年研究農民和農村發展的鄭風田教授就“土改新政”如何有效的實施，談了自己的看法——

“破冰”艱難：制約因素不可小覷

改革最大阻礙：中央與地方的利益博弈

鄭風田教授指出，雖然土地改革至關重要，但也可能最難推進。特別是中央與地方之間的博弈，在觸及地方政府利益時，都會受到阻力。

可讓地方政府放棄這塊“肥肉”談何容易？

土地制度改革是眼下中國最迫切的改革議題之一，他期待土地制度改革能有實質突破，建議開放土地市場，把土地轉讓從政府行為轉變為市場行為，政府不再作為土地市場的唯一出讓方，而應成為監督土地市場公平公開透明運作的仲裁者和監督者。

而在“383”方案中也指出“對被政府征收土地，改原用途補償為公平補償”，這樣地方政府的土地出讓金收入將受沖擊，從而地方政府的債務償付能力更趨惡化，這就要求財政體制做出相應的變化，譬如將地方政府的一部分事權收歸中央政府，同時為地方政府尋找其他財源比如房產稅等。

法律“制約”：土改新政與《土地管理法》相違背

在政府決策層面，首先面臨的是法律障礙。“全國性的農村集體建設用地流轉管理辦法其實早已有方案，但與現行《土地管理法》存在沖突。”

《中華人民共和國土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。 根據我國傳統土地管理制度，集體建設用地，只能允許本集體組織或者成員取得使用權，此外其他任何單位或者個人，如要使用集體建設用地的，均應先將集體土地征為國有土地，再由國家將土地使用權出讓給土地使用者。

改革能否成功，在于措施是否有效

必須堅守18億畝耕地紅線

國務院審議并原則通過的《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》體現了國家和人民的長遠利益，體現了科學發展觀的根本要義。一定要堅決貫徹國務院決策精神，按照國土資源部和國家土地總督察的要求，以落實耕地保護共同責任為核心，健全工作機制，強化土地管理。要按照保護耕地和節約集約用地的原則，認真做好本地區土地利用總體規劃的修編工作，確保國務院下達本地區的耕地保有量和基本農田保護面積任務落到實處。要采取強有力的措施，嚴格執行修編后的規劃，完善節約集約用地機制，加大土地執法力度，堅決守住耕地和基本農田紅線。

堅守18億畝耕地紅線的目標，既是國土資源部和國家土地督察機構的神圣職責和艱巨任務，也是地方各級政府的神圣職責和艱巨任務，是共同的責任。國土資源部、國家土地督察機構和地方各級政府共同努力，嚴格執行土地利用總體規劃，切實保護耕地特別是基本農田，堅守耕地紅線。

土地流轉機制面臨的“瓶頸”，必須打破

土地流轉機制面臨的“瓶頸”很多，鄭風田教授指出，這些“瓶頸”必須打破，不然新政就無法實施：

一是打破土地流轉的法律“瓶頸”，這是土地制度改革突破口，進而帶動制度破局。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長、博士生導師鄭風田教授

二是解決土地流轉的資金“瓶頸”，方可確保土地流轉順利暢通。

三是消除土地流轉的中央與地方共識“瓶頸”，土地流轉才能夠在全國推行。

四是合理解決土地流轉的利益分配“瓶頸”，土地流轉才可以實現“四方”共贏。

前置制度當早建立，制度匹配要規范

第一,必須嚴格控制土地的流向,力避耕地資源的流失。

第二,嚴格土地征用制度,完善土地補償機制,嚴禁各種強占與尋租行為。著手籌建針對農村建設用地流轉的交易中心并成立相應的中介機構。

第三,啟動戶籍制度改革,對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供援助,特別要強化可持續的就業能力的培訓機制,以避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產生。

第四,為了避免土地流轉與集中過程中可能出現的壟斷,避免官商資本對農民的排擠,杜絕強勢資本的欺行霸市,有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定,并建立相應的規范機制。加強對相關行政部門的審計監督、完善農村保障體系建設等一系列配套措施也十分重要。

第五,由于經濟發展水平的不同,“新土改”政策對不同地區的農民隱含著不同的利益潛力,從而因土地級差收益可能會導致新的貧富差距。因此,在適當的時候應該匹配恰當的稅收調節機制。

第六,糧食安全關乎國家安全，農田保護制度的目的是為了保證國家糧食安全的公共利益,但卻犧牲了農民對承包地自由耕種的選擇權利,隱含著農地使用權的產權弱化。因此,國家應該對基本農田保護區的農民所支付的機會成本實行財政補貼,以增強農民參與基本農田保護的積極性,保障農田保護區的農民土地承包的基本權益。

農民利益要切實保障

農村集體土地與城市國有土地“同地，同價，同權”，是否能夠成為改變城鄉不平等、不合理狀態的契機呢？他對此不太樂觀。鄭風田教授指出要在農地入市過程中確實保護農民利益，讓其名正言順分享土地城市化帶來的巨大收益，必須在以下幾個方面有所突破：

一是農民個人對住宅、宅基地擁有更完整的支配權，這個權利包括對城鄉居民平等開放的自由買賣權利，也包括向銀行抵押貸款、按揭等權利。

二是應該恢復農民和地方政府、開發商一對一談判的權利，而不是在“被集體”的情況下由村組織代農民行使權利。

三是應該允許村民、村集體經濟組織以多種方式自發成立房地產開發公司，包括以整理出來的土地入股、以土地向銀行抵押貸款等形式籌集房地產開發資金。

四是地方政府必須完全退出農地征用市場。對于非公益性的用地，政府必須全身而退，不應介入，否則，農地入市有可能形成新一輪的政府圈地潮。

五是必須嚴厲控制和打擊開發商的囤地行為。

農村土地確權要加快推進

截至2012年底，全國農村集體土地所有權累計確權登記發證約620萬宗，發證率達94.7%，基本完成了農村集體土地所有權確權登記發證任務。

宅基地和集體建設用地確權登記發證工作，難度更大，工作量更大，經費需求更多；事關農民基本財產權利，權屬糾紛更多。

隨著國土資源部加快土地確權登記，中國土地市場將進入全新的“數字化”時代。不僅如此，“農地確權”，將為中國土地市場化解城鄉二元化的“堅冰”奠定堅實基礎，進而為新型城鎮化工作推進鋪平道路。中國土地市場或迎來一次歷史性的變革。

“土地財政”必須“脫鉤”

城鎮化在下一階段的發展，是一個存在頗多矛盾的問題。地方政府已經習慣了通過城鎮化口號，大量圈地之后通過土地一級市場的批租行為，實現地方經濟的短期爆發。然而事實也證明這種模式的不可持續性，尤其是大規模地方債務給全國金融系統帶來潛在風險，大量征地導致社會矛盾等。然而，這種城鎮化用地模式是有其背景的——地方官員的任期制。這種以五年為期限的任職模式，導致手握大權的地方官員可以不顧地方實際，去短期發展城鎮化，以賺缺政績，以圖升遷。

過去十年的城鎮化用地模式實際是長官意識主導的“竭澤而漁”模式。因此，新一輪土改必須脫鉤“土地財政”。

金融支持要到位，需設立“中央土地銀行”

要通過積極推進農村金融改革和創新，努力探索和研究適合“三農”需要的新型金融機構和產品，支持引導各類金融機構到農村開展業務，加強貨幣政策和其他政策在支持“三農”方面的協調配合，加快涉農金融機構改革步伐，進一步改善農村支付服務環境，加強農村地區金融基礎設施建設和信用體系建設等多種措施，加大對“三農”的金融支持力度，努力推動建立現代農村金融制度，支持農村經濟社會又好又快發展。

市地金融的過度與農地金融的不足絕不僅僅是簡單的農村集體土地入市就可以解決的問題。正因如此，鄭鳳田建議國家從土地資產戰略高度出發，組建中央土地銀行，并大力發展多層次土地金融組織，創新各種土地金融工具，增強城鄉土地資產運作能力，平衡土地金融市場的失衡，實現土地資產的可持續發展。

中央土地銀行在整個土地金融體系中擔負著“最終貸款人”的角色，同時為各類土地金融機構提供擔保。

就農地金融而言，農地改革需要長期、低利的資金供給，需要政策性中央土地銀行來做支撐。中央土地銀行是各類基層土地銀行等土地金融組織的最后“貸款人”。另一方面，它也將成為未來農村土地金融的管理人。

一旦允許農村宅基地和承包地經營權的抵押，農村近40萬億存量資產將得以盤活，如何管理這筆資產，平衡各方利益，中央土地銀行的作用至關重要。

小產權房應分類對待

土地市場的新動向是否會給樓市帶來影響?小產權房是否會放開?對此，鄭鳳田認為，小產權房仍有積極意義，應當分類對待，宅基地或只能定向流轉。

隨著城鎮化的發展，對能夠緩解市中心交通擁堵的，處在城鄉結合部的一部分農民的住宅或是已經建好的“小產權房”，通過政府收購或收取一定的費用，把它轉換成為合理、合法的房源，向中低收入群體、剛就業的大學生、常住的農民工等提供，從這個意義上來講就是積極的，而另外一些違建的小產權房不用說，肯定要依法取締。

對失地農民進行就業培訓

可以對失地農民先進行就業培訓，例如自學考試，成人高考，都要降低門檻，面向廣大青壯年農民工。

成人繼續教育的重點是讓農民工有著廣泛的選擇性，各種專業都有，以中等職業教育為主。這也是我們從農民工制造業大國、世界工場，轉化為“世界工廠”的關鍵。

中國現在已經基本實現前期工業化，既有先進的工廠，也有勞動密集型的工廠。有大約一億名青壯年農民工在工作，他們的文化素質都比較低，一般初中畢業，頂多職高畢業，提高他們的文化素養，是我們產業升級換代的最關鍵一環。

“農地入市”應試點先行

農村土地制度和農業經營方式改革至今，有一些實踐證明是成熟的，需要堅持下去，如家庭聯產承包經營責任制。對此，《決定》明確提出，要“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位”。雖然我們也提出通過土地流轉鼓勵其他經營方式的發展，但這個基礎是不能取代的。

當前還要堅持“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。在農地改革方面，從《決定》的內容看，凸顯了必須堅持的三個原則：一是守住底線的原則。二是問題導向原則。發現什么問題解決什么問題。三是試點先行原則。農村土地改革需要統籌研究、統籌考慮，不能一哄而上。