做實縣市財權

□文/熊文釗

做實縣市財權

□文/熊文釗

中央、省級和縣市級財政做成5∶2∶3的結構，中央占50%，保障宏觀調控的能力，30%左右應在縣市，保障公共服務的職能。

在中央和地方的財稅關系上，分稅制并不是在事權明確的情況下進行財政安排，而是根據上年度各地方發展的水平快慢好壞來確定。

現在各地情形不一樣，窮的地方發展慢了可能會更加窮。經過幾十年變化，事權和財權不匹配的情況一定是存在的。現在提出來加大中央政府的支出責任，有人認為事權就是支出的責任，我不太接受。事權和支出責任有關系，但并不相等。

現在中央政府要重新劃分事權，發現確實很難。比如教育分很多層次，高等教育、基礎教育，不同層次構成了不同層次的政府事權，有不同責任比例。

高等教育應該國家來承擔，現在好多卻放到地方，這個支出責任就變成地方政府的了。

基礎教育本來應該是地方政府的，但包括住房、醫療、就業、上學、出行、交通等公共服務在內，一個縣市的財政基本上不能提供，更多地要通過轉移支付來完成。

比如小學教師工資，本是最基本的公共職能，但單獨靠地方政府做不到。

如果把權力放到省區，省區其實是一個中間層，省直接管縣以后，支配人財物的權力更大，中央對它的控制能力相對會減弱。

把權力下放到省區，省區搞了新的集權，一個省區比歐洲的一個國家還大，它并沒有帶來活力，反而還導致中央宏觀調控能力的減弱，而保障民生的公共服務能力沒能提升。

中央辦公廳的一個調研組讓我談這個問題，我認為應該“強國虛省實縣市”，做出這樣的結構會比較有利于整個國家。如果這個結構沒做好，就不知道把權力放到哪兒，不知道把錢放到哪兒。

現在國務院減少行政審批的改革，放給的都是省區，省區巴不得等著要這個權力。

它還是用一種集權的方式去做的話，一放就亂，一亂就出問題，一出問題就收，一收就死，一死就叫喚，一叫喚又放，來回折騰幾個回合。實際上是沒有找到權力配置的框架結構和戰略考慮。

我認為，應把縣市的權力做實，包括縣市一級的財政權力。我的建議是，中央、省級和縣市級財政做成5∶2∶3的結構，中央占50%，保障宏觀調控的能力，因為中國這么大，東西有差距，需要大家長期調整。30%左右應在縣市，保障公共服務的職能。中間層是調節，不用那么多，也花不了。

現在是5∶4∶1的結構，縣里連10%都不到。這造成大量的轉移支付，一般性的轉移支付是正常的，還有些專項的轉移支付就不正常。

整個國家的預算控制沒有摸索出一個基本的路徑來。治理這么大的國家，首先要有一些戰略的基本考慮，構架弄好了，再來配置權力。

按照現在省級行政區劃的規模，一個省管100多個縣市單位，縣長一年見不到一回省長，就會變成很集權的體制。

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以法治途徑厘清政府事權與財權

三中全會強調要建立事權和支出責任相適應的現代財政體制。具體來講，首先要依法確立各級政府的職責和事權。其次要加快稅收立法，通過稅收法治化使中央和地方政府財力分配更均衡、更科學。

十八屆三中全會對全面深化改革作出了重要部署，明確了全面深化改革的總目標。其中一項重要的目標就是建立事權和支出責任相適應的現代財政體制。

從1994年分稅制改革實施至今，各級政府的事權和財權一直沒有得以明確劃分。近年來，由于收入來源穩定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，多數都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，中央財政得到了極大的充足，地方政府的收入占整個財政收入的比重則呈下降趨勢。

在這一體制下，雖然中央政府調控能力和平衡地區財政的能力在增強，但基層政府財權事權不匹配的矛盾日漸突出，引發的問題也不斷增多，比如：“跑部錢進”引發的腐敗問題，通過賣地引發的土地財政問題，地方債務風險問題，多與不科學的財政體制相關。在這一背景下，十八屆三中全會強調要建立事權和支出責任相適應的現代財政體制，有著深遠的現實意義。

人們關注到，地方政府事權和財權不相匹配，實際上已經不是一個新問題，早在本世紀初，地方政府就提出了這一問題。十一屆全國人大期間，全國人大常委會組成人員在審議預算和審計工作報告時，曾多次明確提出要合理劃分事權和財權，建立事權和財權相匹配的財政體制。但近年來，這一問題解決的進度與社會的期待還存在不小的差距。究其原因，主要是財權的調整涉及深層次利益問題，涉及行政管理體制改革等更深層次問題，需要頂層設計，統籌規劃，多方推進。

進行財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的現代財政制度，首先要涉及的是中央和地方權力關系問題。我們必須要在行政體制改革的大框架下，科學劃分中央和地方的權力，在此基礎上，界定中央和地方政府的事權。因而，首先要制定和完善機構編制法、組織法等相關法律法規，依法確立各級政府的職責和事權，這是確立現代財政制度的前提和基礎。

其次是要完善稅收法規。目前我國稅收法治化程度較低，中央和地方政府財力的非正式調整比較容易，任意性較大。要加快稅收立法，依法確立稅收征收權和分配、使用權，減少中央財政轉移支付尤其是專項轉移支付的比例，通過稅收法治化使中央和地方政府財力分配更均衡、更科學。

從建設法治中國的角度來看，合理劃分事權和財權本質上是民主政治問題。在建立現代財政制度的過程中，要不斷健全和完善人民代表大會制度，讓人民代表大會科學確定財政資金使用方案，并設計合理的權力監督機制，才能將財富分配好、使用好。

還需提醒的是，財政體制改革必然要突破傳統的固化利益的藩籬，是痛苦的“割肉”之舉，可能會是阻力最大的改革之一。這就需要以更大的政治勇氣和智慧，以壯士斷腕的決心，以更有力的措施和辦法來強力推進。

（宗和）

只有劃小了省區，才有可能減少層級，否則簡單的辦法是會出問題的。省直接管縣，在財政上減少層級，方向是對的，但是方式上一定要研究，在不研究好這個框架結構的情況下把省區做大，將來的麻煩會更多。

現在中央的宏觀控制很吃力，調控也吃力，因為韁繩老勒著，各個省區老叫喚不舒服，省里不舒服，中央也不舒服。這個關系變化以后，韁繩是松的，馬跑得也很輕松，各個地方也感覺到自主空間大，出了圈稍微一勒就回來了。

中央和地方的關系，首先從結構做起，然后基礎問題可能還是跟財稅實際的實施有關。

比如土地財政問題，對于地方行政長官來說，土地有個好處，干一任省長是五年，而土地可以賣70年，這就意味著把后面13任的錢都花完了，導致各個地方各任領導前赴后繼。這些問題需要經濟學界和法律學界的學者共同關注。

還有突破行政區劃的界限來促進區域經濟發展的問題，其實是對法律學者的一個要求。區域經濟天然地需要突破行政區劃來促進發展，可是我們法律限制了這種內在需求。

我們做法律研究的，要密切關注經濟學研究的成果，共同推動中國社會的轉型和社會的發展。

（作者為中央民族大學法學院教授。本刊有刪節）