做實(shí)縣市財(cái)權(quán)

□文/熊文釗

做實(shí)縣市財(cái)權(quán)

□文/熊文釗

中央、省級(jí)和縣市級(jí)財(cái)政做成5∶2∶3的結(jié)構(gòu)，中央占50%，保障宏觀調(diào)控的能力，30%左右應(yīng)在縣市，保障公共服務(wù)的職能。

在中央和地方的財(cái)稅關(guān)系上，分稅制并不是在事權(quán)明確的情況下進(jìn)行財(cái)政安排，而是根據(jù)上年度各地方發(fā)展的水平快慢好壞來確定。

現(xiàn)在各地情形不一樣，窮的地方發(fā)展慢了可能會(huì)更加窮。經(jīng)過幾十年變化，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的情況一定是存在的。現(xiàn)在提出來加大中央政府的支出責(zé)任，有人認(rèn)為事權(quán)就是支出的責(zé)任，我不太接受。事權(quán)和支出責(zé)任有關(guān)系，但并不相等。

現(xiàn)在中央政府要重新劃分事權(quán)，發(fā)現(xiàn)確實(shí)很難。比如教育分很多層次，高等教育、基礎(chǔ)教育，不同層次構(gòu)成了不同層次的政府事權(quán)，有不同責(zé)任比例。

高等教育應(yīng)該國(guó)家來承擔(dān)，現(xiàn)在好多卻放到地方，這個(gè)支出責(zé)任就變成地方政府的了。

基礎(chǔ)教育本來應(yīng)該是地方政府的，但包括住房、醫(yī)療、就業(yè)、上學(xué)、出行、交通等公共服務(wù)在內(nèi)，一個(gè)縣市的財(cái)政基本上不能提供，更多地要通過轉(zhuǎn)移支付來完成。

比如小學(xué)教師工資，本是最基本的公共職能，但單獨(dú)靠地方政府做不到。

如果把權(quán)力放到省區(qū)，省區(qū)其實(shí)是一個(gè)中間層，省直接管縣以后，支配人財(cái)物的權(quán)力更大，中央對(duì)它的控制能力相對(duì)會(huì)減弱。

把權(quán)力下放到省區(qū)，省區(qū)搞了新的集權(quán)，一個(gè)省區(qū)比歐洲的一個(gè)國(guó)家還大，它并沒有帶來活力，反而還導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力的減弱，而保障民生的公共服務(wù)能力沒能提升。

中央辦公廳的一個(gè)調(diào)研組讓我談這個(gè)問題，我認(rèn)為應(yīng)該“強(qiáng)國(guó)虛省實(shí)縣市”，做出這樣的結(jié)構(gòu)會(huì)比較有利于整個(gè)國(guó)家。如果這個(gè)結(jié)構(gòu)沒做好，就不知道把權(quán)力放到哪兒，不知道把錢放到哪兒。

現(xiàn)在國(guó)務(wù)院減少行政審批的改革，放給的都是省區(qū)，省區(qū)巴不得等著要這個(gè)權(quán)力。

它還是用一種集權(quán)的方式去做的話，一放就亂，一亂就出問題，一出問題就收，一收就死，一死就叫喚，一叫喚又放，來回折騰幾個(gè)回合。實(shí)際上是沒有找到權(quán)力配置的框架結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略考慮。

我認(rèn)為，應(yīng)把縣市的權(quán)力做實(shí)，包括縣市一級(jí)的財(cái)政權(quán)力。我的建議是，中央、省級(jí)和縣市級(jí)財(cái)政做成5∶2∶3的結(jié)構(gòu)，中央占50%，保障宏觀調(diào)控的能力，因?yàn)橹袊?guó)這么大，東西有差距，需要大家長(zhǎng)期調(diào)整。30%左右應(yīng)在縣市，保障公共服務(wù)的職能。中間層是調(diào)節(jié)，不用那么多，也花不了。

現(xiàn)在是5∶4∶1的結(jié)構(gòu)，縣里連10%都不到。這造成大量的轉(zhuǎn)移支付，一般性的轉(zhuǎn)移支付是正常的，還有些專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付就不正常。

整個(gè)國(guó)家的預(yù)算控制沒有摸索出一個(gè)基本的路徑來。治理這么大的國(guó)家，首先要有一些戰(zhàn)略的基本考慮，構(gòu)架弄好了，再來配置權(quán)力。

按照現(xiàn)在省級(jí)行政區(qū)劃的規(guī)模，一個(gè)省管100多個(gè)縣市單位，縣長(zhǎng)一年見不到一回省長(zhǎng)，就會(huì)變成很集權(quán)的體制。

相關(guān)

以法治途徑厘清政府事權(quán)與財(cái)權(quán)

三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制。具體來講，首先要依法確立各級(jí)政府的職責(zé)和事權(quán)。其次要加快稅收立法，通過稅收法治化使中央和地方政府財(cái)力分配更均衡、更科學(xué)。

十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了重要部署，明確了全面深化改革的總目標(biāo)。其中一項(xiàng)重要的目標(biāo)就是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制。

從1994年分稅制改革實(shí)施至今，各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)一直沒有得以明確劃分。近年來，由于收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，多數(shù)都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，中央財(cái)政得到了極大的充足，地方政府的收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重則呈下降趨勢(shì)。

在這一體制下，雖然中央政府調(diào)控能力和平衡地區(qū)財(cái)政的能力在增強(qiáng)，但基層政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日漸突出，引發(fā)的問題也不斷增多，比如：“跑部錢進(jìn)”引發(fā)的腐敗問題，通過賣地引發(fā)的土地財(cái)政問題，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，多與不科學(xué)的財(cái)政體制相關(guān)。在這一背景下，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制，有著深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

人們關(guān)注到，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不相匹配，實(shí)際上已經(jīng)不是一個(gè)新問題，早在本世紀(jì)初，地方政府就提出了這一問題。十一屆全國(guó)人大期間，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在審議預(yù)算和審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，曾多次明確提出要合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制。但近年來，這一問題解決的進(jìn)度與社會(huì)的期待還存在不小的差距。究其原因，主要是財(cái)權(quán)的調(diào)整涉及深層次利益問題，涉及行政管理體制改革等更深層次問題，需要頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，多方推進(jìn)。

進(jìn)行財(cái)稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，首先要涉及的是中央和地方權(quán)力關(guān)系問題。我們必須要在行政體制改革的大框架下，科學(xué)劃分中央和地方的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，界定中央和地方政府的事權(quán)。因而，首先要制定和完善機(jī)構(gòu)編制法、組織法等相關(guān)法律法規(guī)，依法確立各級(jí)政府的職責(zé)和事權(quán)，這是確立現(xiàn)代財(cái)政制度的前提和基礎(chǔ)。

其次是要完善稅收法規(guī)。目前我國(guó)稅收法治化程度較低，中央和地方政府財(cái)力的非正式調(diào)整比較容易，任意性較大。要加快稅收立法，依法確立稅收征收權(quán)和分配、使用權(quán)，減少中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，通過稅收法治化使中央和地方政府財(cái)力分配更均衡、更科學(xué)。

從建設(shè)法治中國(guó)的角度來看，合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)本質(zhì)上是民主政治問題。在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的過程中，要不斷健全和完善人民代表大會(huì)制度，讓人民代表大會(huì)科學(xué)確定財(cái)政資金使用方案，并設(shè)計(jì)合理的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，才能將財(cái)富分配好、使用好。

還需提醒的是，財(cái)政體制改革必然要突破傳統(tǒng)的固化利益的藩籬，是痛苦的“割肉”之舉，可能會(huì)是阻力最大的改革之一。這就需要以更大的政治勇氣和智慧，以壯士斷腕的決心，以更有力的措施和辦法來強(qiáng)力推進(jìn)。

（宗和）

只有劃小了省區(qū)，才有可能減少層級(jí)，否則簡(jiǎn)單的辦法是會(huì)出問題的。省直接管縣，在財(cái)政上減少層級(jí)，方向是對(duì)的，但是方式上一定要研究，在不研究好這個(gè)框架結(jié)構(gòu)的情況下把省區(qū)做大，將來的麻煩會(huì)更多。

現(xiàn)在中央的宏觀控制很吃力，調(diào)控也吃力，因?yàn)轫\繩老勒著，各個(gè)省區(qū)老叫喚不舒服，省里不舒服，中央也不舒服。這個(gè)關(guān)系變化以后，韁繩是松的，馬跑得也很輕松，各個(gè)地方也感覺到自主空間大，出了圈稍微一勒就回來了。

中央和地方的關(guān)系，首先從結(jié)構(gòu)做起，然后基礎(chǔ)問題可能還是跟財(cái)稅實(shí)際的實(shí)施有關(guān)。

比如土地財(cái)政問題，對(duì)于地方行政長(zhǎng)官來說，土地有個(gè)好處，干一任省長(zhǎng)是五年，而土地可以賣70年，這就意味著把后面13任的錢都花完了，導(dǎo)致各個(gè)地方各任領(lǐng)導(dǎo)前赴后繼。這些問題需要經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法律學(xué)界的學(xué)者共同關(guān)注。

還有突破行政區(qū)劃的界限來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，其實(shí)是對(duì)法律學(xué)者的一個(gè)要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)天然地需要突破行政區(qū)劃來促進(jìn)發(fā)展，可是我們法律限制了這種內(nèi)在需求。

我們做法律研究的，要密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成果，共同推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的發(fā)展。

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院教授。本刊有刪節(jié)）