完善監(jiān)管 貫徹標(biāo)準(zhǔn) 保障國(guó)家中心城市建設(shè)——以武漢QS咨詢機(jī)構(gòu)為例

馬朋成 余明娟 陸睿 姚平 陳力 蔡維娜

引言

2011年12月，武漢市第十二次黨代會(huì)提出建設(shè)“國(guó)家中心城市”，建設(shè)目標(biāo)之一是“幸福武漢”，提出努力打造全國(guó)食品最安全城市，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，實(shí)施食品安全準(zhǔn)入制度，完善質(zhì)量管理追溯體系，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，構(gòu)建食品安全長(zhǎng)效機(jī)制。

食品安全工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是監(jiān)管體系，從政府工作會(huì)議到食品安全事件，都使監(jiān)管體系得到加強(qiáng)。然而，作為基層食品安全工作者，我們認(rèn)為，在食品安全監(jiān)管體系中至今還存在著一個(gè)百密一疏的空白，若要切實(shí)貫徹食品安全標(biāo)準(zhǔn)則有必要填補(bǔ)該空白，這個(gè)空白即是QS咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

1 形勢(shì)問(wèn)題分析

QS咨詢是指以申請(qǐng)《食品生產(chǎn)許可證》為目的，以有償服務(wù)的方式，指導(dǎo)企業(yè)貫徹執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)合格生產(chǎn)條件的活動(dòng)。[1]提供QS咨詢服務(wù)的組織稱為QS咨詢機(jī)構(gòu)，類比《認(rèn)證咨詢機(jī)構(gòu)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，我們對(duì)QS咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管的定義是：為規(guī)范QS咨詢活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)QS咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的過(guò)程。當(dāng)前在完善監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)、政策改革等方面的形勢(shì)和問(wèn)題都亟待設(shè)立QS咨詢機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

1.1 完善監(jiān)管

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，武漢食品生產(chǎn)企業(yè)保有量為866家，并且每年以近2%的數(shù)量增長(zhǎng)，面對(duì)如此之多的企業(yè)，僅靠行政部門監(jiān)管保障食品安全是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)2012年6月23日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》要求，將進(jìn)一步落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任。食品安全責(zé)任更多劃分到企業(yè)意味著企業(yè)加大貫徹標(biāo)準(zhǔn)的投入，而企業(yè)的本質(zhì)是營(yíng)利，食品企業(yè)不外乎此，如何在利益和貫徹標(biāo)準(zhǔn)之間平衡，這就要從源頭控制，即需QS咨詢機(jī)構(gòu)在申辦《食品生產(chǎn)許可證》之初及時(shí)介入引導(dǎo)，調(diào)整完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，強(qiáng)化食品質(zhì)量安全責(zé)任意識(shí)。而且QS審查及證后抽查涉及面畢竟有限，[2]企業(yè)的情況只有咨詢機(jī)構(gòu)最清楚，在重要的頭道關(guān)口，通過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)的篩選，對(duì)不具備基本條件的失信企業(yè)不提供咨詢服務(wù)，減小其鉆法規(guī)漏洞的機(jī)會(huì)。

隨著食品產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，可以預(yù)見(jiàn)，QS咨詢機(jī)構(gòu)在食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系中將起到越來(lái)越重要的作用，可以有效地補(bǔ)充行政部門監(jiān)管，進(jìn)行QS證前控制，實(shí)現(xiàn)全環(huán)節(jié)監(jiān)管。因此，QS咨詢機(jī)構(gòu)的質(zhì)量也直接影響著食品安全監(jiān)管體系的運(yùn)行水平，這就要求我們對(duì)QS咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。而自2002年實(shí)施QS制度以來(lái)，國(guó)內(nèi)一直沒(méi)有明確的法律法規(guī)針對(duì)QS咨詢機(jī)構(gòu)做出監(jiān)管規(guī)定。

1.2 規(guī)范市場(chǎng)

由于現(xiàn)行的QS審查細(xì)則多為2004～2006年發(fā)布，相比較質(zhì)量認(rèn)證體系在國(guó)內(nèi)的發(fā)展，目前QS咨詢行業(yè)還處于初級(jí)階段，所以咨詢機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，行業(yè)存在亂象，需要行政監(jiān)管加以規(guī)范。

武漢市現(xiàn)有十余家QS咨詢機(jī)構(gòu)以及數(shù)百名從業(yè)人員，大多較為規(guī)范的機(jī)構(gòu)在日常工作中一手幫扶企業(yè)發(fā)展，規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；一手保障行政監(jiān)管，維護(hù)食品安全，在確保企業(yè)獲得QS證書(shū)的前提下，切實(shí)讓企業(yè)真正掌握安全生產(chǎn)。但是，還有一些不規(guī)范的機(jī)構(gòu)，他們憑借對(duì)政策法規(guī)的嫻熟掌握，在利益面前，不顧原則鉆法規(guī)空子漏洞，幫助失信企業(yè)通過(guò)審查進(jìn)行生產(chǎn)，助長(zhǎng)危害食品安全的活動(dòng)。一些咨詢機(jī)構(gòu)的工作人員，做完服務(wù)后堅(jiān)決不再食用該企業(yè)的產(chǎn)品，究其原因是一種角色分裂，于公為了機(jī)構(gòu)利益運(yùn)用業(yè)務(wù)技能保企業(yè)通過(guò)，于私作為消費(fèi)者對(duì)企業(yè)的不安全食品失望而拒絕，這種角色分裂實(shí)際上是職業(yè)道德的缺失。還有些QS咨詢機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中進(jìn)行錯(cuò)誤的宣傳，暗示與行政機(jī)關(guān)有某種利益聯(lián)系包通過(guò)，錯(cuò)誤引導(dǎo)企業(yè)應(yīng)付審核了事，一方面損害了行政審批部門的執(zhí)法嚴(yán)肅性，一方面使企業(yè)增加修正不符合項(xiàng)的成本及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，僅最常見(jiàn)的標(biāo)簽整改一項(xiàng)就耗費(fèi)5～6萬(wàn)元。

1.3 政策改革

一方面事業(yè)單位改革調(diào)整。2011年4月初，中央已經(jīng)確定了事業(yè)單位分類改革的時(shí)間表，一些QS咨詢機(jī)構(gòu)（如武漢質(zhì)量保證中心）是具有市場(chǎng)性質(zhì)的事業(yè)單位，在將來(lái)的事業(yè)單位分類中有可能被劃分到市場(chǎng)中去，由此帶來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在所難免。在單一的市場(chǎng)導(dǎo)向下，利益與企業(yè)需求掛鉤，這些機(jī)構(gòu)要么保障行政監(jiān)管失去市場(chǎng)，要么靈活掌握法規(guī)幫企業(yè)鉆空子。所以，若對(duì)QS咨詢機(jī)構(gòu)不加以監(jiān)管，有可能會(huì)在事業(yè)單位改革中衍生問(wèn)題。

另一方面質(zhì)監(jiān)部門取消垂管。國(guó)辦發(fā)〔2011〕48號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》文件提出，為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，進(jìn)一步理順省級(jí)以下食品安全監(jiān)管體系，強(qiáng)化地方各級(jí)政府食品安全監(jiān)管責(zé)任，將調(diào)整工商、質(zhì)監(jiān)部門省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理體制。取消垂直管理后，地方各級(jí)政府的主體責(zé)任將更大，完善食品安全監(jiān)管體系將勢(shì)在必行，而QS咨詢這一環(huán)節(jié)也將被行政決策者所重視。

2 解決對(duì)策

根據(jù)QS咨詢機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，我們認(rèn)為在行政監(jiān)管的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用，規(guī)范該行業(yè)的發(fā)展是較為合理的。

2.1 行政監(jiān)管

根據(jù)2012年6月13日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的“完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，構(gòu)建全程覆蓋、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管格局”工作任務(wù)，考慮到QS咨詢與認(rèn)證咨詢的相似性，建議將QS咨詢機(jī)構(gòu)明確納入現(xiàn)行的《認(rèn)證咨詢機(jī)構(gòu)管理辦法》進(jìn)行監(jiān)管。

同時(shí)補(bǔ)充建立責(zé)任倒查制度。可以參考公安部于2012年初提出的駕校責(zé)任倒查制來(lái)補(bǔ)充監(jiān)管QS咨詢機(jī)構(gòu)，建設(shè)包含QS咨詢機(jī)構(gòu)信息在內(nèi)的食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和公共服務(wù)平臺(tái)，[3]并與質(zhì)監(jiān)部門、食品企業(yè)、社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)共享，提高食品安全事故追溯體系的廣度和深度，通過(guò)定期發(fā)布違法違規(guī)企業(yè)和QS咨詢機(jī)構(gòu)的“黑名單”，對(duì)失信行為予以懲戒，增加QS咨詢機(jī)構(gòu)違規(guī)的成本，為誠(chéng)信者創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

2.2 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的核心價(jià)值是共贏，在食品生產(chǎn)行業(yè)里，企業(yè)需要權(quán)威、專業(yè)、省心、快捷、負(fù)責(zé)的咨詢服務(wù)，而QS咨詢機(jī)構(gòu)則希望通過(guò)對(duì)企業(yè)正確的引導(dǎo)取證，最終獲取合理的利潤(rùn)。

共贏的理念決定了QS咨詢機(jī)構(gòu)在法規(guī)理解、生產(chǎn)工藝、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、工作效率、社會(huì)責(zé)任等多方面不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力，作為食品生產(chǎn)企業(yè)，在申辦QS證書(shū)中，關(guān)心QS咨詢機(jī)構(gòu)是否能幫助其正確理解審核的要求，完成實(shí)施過(guò)程，防止走彎路，減少人力、財(cái)力和物力的浪費(fèi)，盡快達(dá)到審核要求。通過(guò)公共服務(wù)平臺(tái)，使企業(yè)對(duì)QS咨詢機(jī)構(gòu)的信息一目了然，可根據(jù)自身實(shí)際與需求來(lái)選擇合適的機(jī)構(gòu)，于是優(yōu)秀的咨詢機(jī)構(gòu)也成為了大多企業(yè)追逐的對(duì)象，從而嚴(yán)肅了QS制度，規(guī)范了競(jìng)爭(zhēng)理念，形成咨詢與生產(chǎn)領(lǐng)域的良性市場(chǎng)循環(huán)。

2.3 結(jié)合運(yùn)行

在行政監(jiān)管的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范QS咨詢行業(yè)良性發(fā)展，同時(shí)，把食品安全做到每個(gè)QS咨詢?nèi)藛T的職業(yè)道德中去，用社會(huì)公眾的眼光審視自己的工作，注重實(shí)效與責(zé)任，最終發(fā)揮出QS咨詢機(jī)構(gòu)引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、完善行政監(jiān)管、貫徹法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、保障食品安全的顯著作用。

3 延伸的觀點(diǎn)

武漢質(zhì)量保證中心是武漢市標(biāo)準(zhǔn)化研究院延伸標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)所設(shè)立的包含QS咨詢業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，也是該院探索事業(yè)單位發(fā)展道路的一個(gè)縮影。在食品安全工作體系中，還有一些從事檢測(cè)、咨詢、培訓(xùn)的中介機(jī)構(gòu)，均系質(zhì)監(jiān)部門的事業(yè)單位，隨著國(guó)家事業(yè)單位改革工作的推進(jìn)，他們也同武漢質(zhì)量保證中心一樣思考著發(fā)展方向。

為此，我們以檢測(cè)行業(yè)為例做了統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表1），數(shù)據(jù)表明，國(guó)外發(fā)達(dá)公司的業(yè)務(wù)特點(diǎn)是做高端服務(wù)，而國(guó)內(nèi)做得最好的華測(cè)年產(chǎn)值不及國(guó)外公司的十分之一，其業(yè)務(wù)類型主要徘徊在中低端。

表1 國(guó)內(nèi)外檢測(cè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況表[4]

目前了解到，武漢產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所年產(chǎn)值2 000萬(wàn)元，武漢質(zhì)量保證中心咨詢年產(chǎn)值70萬(wàn)元，武漢市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督教育培訓(xùn)中心年產(chǎn)值40萬(wàn)元，相比年產(chǎn)值幾億元人民幣的華測(cè)來(lái)說(shuō)，這些機(jī)構(gòu)的規(guī)模還很弱小，更不用說(shuō)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的外國(guó)巨頭了，所以面臨同樣的事業(yè)單位改革壓力，面對(duì)同樣嚴(yán)峻市場(chǎng)形勢(shì)，能否準(zhǔn)確快速定位，爭(zhēng)取一席之地進(jìn)而發(fā)展壯大則是這些中介機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。

通過(guò)觀察分析，我們認(rèn)為：和QS咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展的模式類似，加強(qiáng)行政監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，繼而定位高端服務(wù)擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)區(qū)域應(yīng)該是這些中介機(jī)構(gòu)在事業(yè)單位改革中的一條科學(xué)發(fā)展之路。

4 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)食品安全監(jiān)管體系面臨的完善監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)、政策改革等形勢(shì)和問(wèn)題的分析，以貫徹標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，提出了將QS咨詢機(jī)構(gòu)納入行政監(jiān)管與發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用相結(jié)合進(jìn)行規(guī)范管理的解決對(duì)策，繼而提出了同類型事業(yè)單位在改革中科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，以期對(duì)相關(guān)工作有所借鑒。

[1] 李春田.標(biāo)準(zhǔn)化概論（第五版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

[2] 周建新，劉長(zhǎng)鵬.食品生產(chǎn)許可證現(xiàn)場(chǎng)審查的要求與思考[J].食品科學(xué)，2003（08）：191－193.

[3] 張奇志，鄧歡英.我國(guó)食品安全現(xiàn)狀及對(duì)策措施[J].中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)，2006（05）：10－13.

[4] 郭勇.關(guān)于中國(guó)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展方向的思考[J／OL]. http：／／www.whuiqds.com／008／03／2011－04－24／911.html，2011－03－31／2012－08－26.