城市社區的管理體制改革
——以街道辦事處存廢為分析視角

□丁丁

自1954年12月，我國初步形成以市、市轄區、街道辦事處、居委會為主體的城市社區管理體制。從1954年到1980年，隨著街道民主建政運動、人民公社運動和文化大革命，城市基層管理基本確立了以單位制為主，街居制為輔的體制。隨后經濟轉軌和社會轉型，單位制逐步衰落，社會管理與服務職能逐步由政府、企事業單位向社會過渡，社區任務繁重。街居制也陷入管理困境，街道辦事處職責與權限嚴重失衡。城市社區管理“縱向管不到底，橫向管不到邊”。“社區作為具體化的社會，是社會的窗口和縮影。”①李正東:《關于我國社區幾個發展趨向的思考》，《浙江社會科學》，2001年第6期，第36頁。社區發展程度往往直接反映城市發展水平，社區管理重要性日益顯現，而其效率與質量關鍵在于健全社區管理體制。因此，城市社區迫切需要改革管理體制來解決社會問題和矛盾，承擔起重新整合社會的功能。

一、我國城市社區管理體制改革的實踐探索

近些年，北京、武漢、銅陵等城市應對社區建設新需求，順應城市管理體制改革的價值取向，結合實際積極探索，涌現出典型社區。

(一)北京市石景山區魯谷社區

魯谷社區改革由多重因素催生。一是社區建設成效顯著，軍營社區、黨建社區不斷涌現。二是以2001年底北京市行政區劃調整為契機，對城市化過程中的問題認真調研論證。三是轉型時期街居制弊端顯露，街道職能定位不準，浪費資源，不利于社區民主自治。改革中，(1)理念先行，確定改革思路。區政府體制創新籌備組廣泛調研并搜集意見，2003年7月18日正式成立“魯谷社區”，不設街道辦事處，確立以“理順一個關系，堅持兩個依法，構建三個體系，實現兩個歸位②鄭杭生，黃家亮:《論我國社區治理的雙重困境與創新之維》，《東岳論叢》，2012年第1期，第27頁。”的改革思路。(2)簡政放權，重組組織機構。社區黨工委負總責，內設辦公室和黨群工作部，下轄20個居民黨組織。社區行政事務管理中心由區政府派出，負責轄區城市管理等服務工作，內設社區事務部、城市管理部和辦公室，下轄20個居委會。社區代表會議及其委員會，承擔政府釋放的部分社會事務，監督政府依法行政。社區委員會下設文教體衛、計劃生育、人民調解、共駐共建、環境衛生、社區服務辦公室和工作組。機構設置上改革自上而下的“一對一”。實行行政編制“三部一室”:黨群工作部、城市管理部、社區事務部、綜合辦公室。事業編制機構“一所兩室”:社會保障事務所、企業服務辦公室、社區委員會辦公室。③周宇宏:《社區管理體制改革的創新與啟示——以北京魯谷社區為例》，《江西社會科學》，2012年第6期。(3)梳理職能，實現職能歸位。把梳理后社會管理相關職能交由社區委員會下設辦公室和工作組來承擔;行政管理相關職能回歸區政府，三部一室、一所兩室本著“權隨責走，費隨事轉”依法履職，專業性較強的公安、司法等由區職能部門在社區設派出機構。原街道辦的具體職能分流上，典型的如區勞動和社會保障局接管社區勞動監察職能，社區社會保障事務所承擔原勞動科其他社會保障事務;區規劃局基于居委會初審結果，直接審批由城市管理科轉出的居民私房翻建等工作;社區自治組織承擔文教體衛部分社會事務，社區事務部承擔相關指導與協調工作等。①陳雪蓮:《從街居制到社區制:城市基層治理模式的轉變——以“北京魯谷街道社區管理體制改革為個案”》，《華東經濟管理》，2009年第9期。政府職能轉變的同時還培育了中介組織等作為政府公共管理的合作伙伴，形成了一套完善的社區群眾自治體系。

(二)武漢市江岸區百步亭社區

武漢安居工程發展有限公司②武漢安居工程發展有限公司為百步亭集團旗下的核心企業。于1995年開發百步亭。新開發的大型住宅區無管理基礎和經驗，區委區政府、集團領導調研論證兩年后，認為傳統模式影響社區自治和政府聯系居民，由此決定不設立街道辦事處，將開發商納入社區管理體系。百步亭以“4321”為改革思想:滿足4個需要:企業發展、居民生活、社會穩定、國家需要;達到3個回報:回報企業、社會、國家;形成2個促進:以開發建設物質文明促進社區管理精神文明、再以文明社區可持續發展促進大規模建設;實現1個目標:讓人民安居樂業。③鄭杭生:《新型社會主義實踐的社區制度創新——對武漢市百步亭社區建設經驗的一種社會性分析》，《政工研究動態》，2007年12月。改革中，(1)不設街道辦事處，成立社區管理委員會。直接隸屬區委、區政府的管委會，下有政府部門、百步亭集團、居民自治組織、物業管理委員會、業委會等代表。管委會協調指導居委會和業委會工作，居委會發動群眾參與社區建設，業委會規范物業工作并管理人員。④江南:《武漢:和諧社區百步亭》，《政工研究動態》，2007年2月。(2)轉變政府職能，創新工作方式。區政府將城管執法隊、派出所等進駐社區，集中社保、計劃生育等于社區服務中心，實行一個窗口對外、一站式服務⑤張紹泰，左吉祥，高波:《武漢市百步亭社區管理創新模式研究》，《長江論壇》，2009年第6期。。由上級單位、居民共同質詢、考核評定。工作方式上，派出所打破8小時制，“知民情、解民憂、創無盜、保民安、零投訴”。(3)發揮黨的領導核心作用，更新社區黨建工作。社區黨委由黨員代表選舉產生，與管委會“雙向進入、交叉任職”。黨組織建設上推行“三制”⑥江南:《武漢:和諧社區百步亭》，《政工研究動態》，2007年2月。。即黨小組門棟制、社區黨員聯系制、24小時黨員制。“三個必到、五個必訪⑦唐紅，張繼濤:《中國社區建設的一面旗幟——記武漢百步亭社區》，《住宅產業》，2008年第10期。”做得尤為突出。(4)創新社區自治機制，堅持居民自治。創建樓棟長制，形成“社區居委會——主管樓棟長——樓棟長——小小樓棟長”居民自治網絡并以制度規范程序。居民可通過懇談會、議事會、代表會議，業委會、志愿隊等組織平臺實現自治。(5)建立全方位組織結構，健全高效運行機制。縱向四條鏈:一是黨的組織體系，從區、社區、苑區、樓區、門棟黨組織的鏈接;二是政府和社區的指導體系，從區政府、社區管委會、居委會、樓棟長、志愿者的結合;三是從社區管委會、政府各職能單位到站所的互動;四是社區管委會到各職能委員會、物業公司的鏈接。橫向三層次:一有社區黨委和管委會的領導和被領導，管委會與政府職能單位的合作共建;二有社區各職能組織的互動合作;三有非政府組織間的分工協作。⑧中共湖北省委黨建工作領導小組辦公室:《以黨的建設引領和諧社區建設——百步亭社區加強黨建、推薦和諧社區建設的調查》，《政策》，2007年第4期。

(三)銅陵市銅官山區

銅官山區于2010年8月19日實現區直管社區新體制。改革動因一是街居制下街道辦與社區權責定位問題凸顯，二是居民民主自治意識增強，三是30多年社區建設成功經驗的積累。基于此，銅陵市委、市政府在對南京、上海等調研論證后確定街道社區化改革走向。改革中，堅持“一個減少、兩個實行、三個完善和四個強化”。⑨《撤銷街道辦，銅陵為基層社會管理探路》，百度文庫，http://wenku．baidu．com/view/e612301d650e52ea55189853．html。一個減少、兩個實行、三個完善和四個強化，即減少街道辦事處，實行社區扁平化管理，實行網格化管理，完善社區公共服務體系，完善市場服務體系，完善社區義務服務體系，強化黨的核心功能，強化居民自治功能，強化社會管理功能，強化居委會監督功能。(1)撤銷街道辦事處，成立大社區體制。首先厘清職能劃分，公共服務等職能回歸社區，行政執法等職能回歸區政府。其次實行社區公共事務準入制。區職能部門和社區通過聯席會議共同落實工作。再次創新社區財務資產管理。社區開設獨立賬戶，區財政直接核撥社區經費，完善社區財務制度等。最后將原6個街道辦事處和49個社區整合為18個新的大社區。(2)組織重構，建立“一個中心，三個體系”。一個中心為社區黨工委，區委直管;三個體系為社區居委會、公共服務中心和社會組織，居委會下設文明創建、社會保障等專委會，公共服務中心開設民政事務等7個服務窗口，一站式辦理和一廳式審批。[10]陳圣龍:《探路城市社區管理體制改革——基于銅陵市銅官山區“區直管社區”的實踐分析》，《安徽行政學院學報》，2011年第5期。還引入市場和社會力量，鼓勵養老、家政等多層次、專業化的服務機構進駐，并加大力度組建物業管理、志愿服務隊等社會組織。(3)規范人員分流，優化社區人員配備。結合區大部制改革，“老人老辦法、新人新政策”，保持職級、待遇、身份不變，逐漸過渡。原則上雙向選擇，民主推薦和公開招考，并以制度規范人員管理，福利待遇與績效考核掛鉤。①陳圣龍:《區直管社區:城市基層社會管理體制的實踐分析——以銅陵市銅官山區為例》，《城市觀察》，2011年第5期。在優化社區人員配備中，一是通過居委會直選實現成員文化程度大專以上、結構年齡45歲以下均占40%以上。二是社區工作者和居委會成員兼任委員會成員，并積極吸收志愿者和居民代表。三是依托樓棟、社區居民代表大會等群眾性組織，以及居民公約等規章，民主協商公共事務，形成從居委會到居民小組，再到樓棟門院上下聯動，左右貫通的自治格局。②王世平，畢茂東:《創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告》，《中國民政》，2011年第8期。(4)創新社區運行機制，實行社區網格化管理。設立AB崗制度，A崗屬業務崗位，B崗屬服務崗位，負責處理責任區公共服務、公共設施等投訴和建議，結合A崗職責，將網格化管理人員的信息，按照A崗業務進行整理歸納。考核中季度考核結合年度考核，職能崗位考核結合網格崗位考核，委托第三方對群眾滿意度測評。③陳圣龍:《“區直管社區”:我國城市社區管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區“區直管社區”的實踐分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2011年第6期。

北京、武漢、銅陵雖社區管理體制改革實踐略有不同，但也明顯存在共通之處。先是改革動因都涉及目前街道辦運行存在問題，再是改革措施都撤銷了街道辦，重組了職能、機構、人員。改革雖也出現問題，比如魯谷社區改革后社會組織職能銜接存在短板，政府職能轉變不徹底，事業單位編制人數猛增等;百步亭社區撤銷街道辦后，部分社會事務由企業承擔需法律法規配套和群眾支持，企業與社區、政府、黨組織關系需進一步理順等;銅官山區人員分流問題及受到撤銷街道辦在大城市是否可行的質疑。其中新體制與外界需磨合，社區組織發展不夠等是普遍問題。但不容否認改革都取得了良好績效，主要體現在整合社區資源、節約行政成本、激發社區自治、提升社區服務上。如魯谷社區把17個科室精簡后行政成本降低了260余萬元。社區代表會議制度、社會組織的建立，激活了基層民主，完善了社會保障和服務。百步亭社區摸索出房產企業參與社區管理的營運模式，使得城市建設市場化、公共服務企業化、公共管理社會化，龐大的志愿者隊伍為社區提供全方位服務。有專家曾估算該模式若推向全國，國家每年可節約資金1000億元。銅官山區人、財、物向社區聚集，居民文化用房相比以前增長了57．9%。社區經費從3萬增加到30萬至65萬不等。工作人員由569人精簡成492人，精簡人員13．5%④王世平，畢茂東:《創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告》，《中國民政》，2011年第8期。，大專文化以上提高了12．9個百分點⑤楊敏:《銅官山實驗》，《決策》，2011年第10期。。社區服務由被動變主動，提升了環境衛生、就業保障、文化教育等服務。居民自治上新社區直選一次性選舉成功率和直選率都達到100%，居民投票率達到82．3%⑥王世平，畢茂東:《創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告》，《中國民政》，2011年第8期。。社區的協商議事、聽證會制度、民間組織等，最大程度地讓居民擁有事務決定權。由此改革吸引了國內外各界人士的參觀調研并受到肯定。王維國認為魯谷社區行政事務管理中心專注管理本區域，社區自治組織和服務組織則傾向于居民的認同和社會事務，行政、社會兩股力量互動，共同解決公共問題，共同維護社會秩序，提高了整體效能。⑦王維國:《城市基層管理體制改革的路徑與模式選擇——以北京市為例》，《新視野·政府改革與創新》，2009年5月。中央宣傳部、文化部、建設部、中央文明辦極力推薦百步亭社區建設經驗。民政部王金華表示“撤銷街道辦將是城市管理改革的一個趨勢，銅官山區的做法有望在全國推行”。可見，撤銷街道辦事處一定程度上成為了目前城市社區管理體制改革實踐中一種方向性的嘗試和選擇。

二、撤銷街道辦事處的可行性分析——基于深度訪談

關于撤銷街道辦事處改革的普適性問題，我們以浙江省臺州市為調研區域，通過對臺州城市社區管理的三個直接相關方進行訪談⑧本次訪談系在吳錦良老師的指導下，依托中共浙江省委黨校行政管理專業(臺州班)2009級在職研究生全體學員的力量而完成的。訪談資料達25萬余字數。本人主要提出訪談設計的基本框架，以及承擔對全部訪談資料的匯總、整理與分析等工作。，期望對目前撤銷街道辦事處的可行性進行全面的實證分析。

(一)深度訪談的問題設計和樣本分布

本次深度訪談的內容:撤銷街道辦事處是否可行及理由，當前撤銷的主要困難或障礙，推進撤銷街道辦事處改革的措施等問題。訪談對象142人中，區(縣、市)政府部門43人，部門涉及民政局、教育局、建設局、黨政辦、組織部、公安局、信訪局、規劃局等，為求得出全面結論。街道辦事處55人，社區44人，均為主要負責人。從圖1來看，三個層面對象比例大致趨同。

圖1 訪談對象樣本分布圖

(二)撤銷街道辦事處的可行性分析

筆者對街道辦事處撤銷可行性判定及理由的訪談內容進行了詳細的整理和分析。

1、撤銷街道辦事處可行性判定

訪談中，142人對撤銷街道辦可行性判定形成了五種回答，詳見表1:

表1 撤銷辦事處可行性判定的訪談情況表(單位:人)

由表1分析，26．76%認為撤銷街道辦可行(區或縣市部門占 7．04%;街道占 5．63%;社區占 14．08%)。27．46% 認為撤銷街道辦不可行(區或縣市部門占7．04%;街道占13.38%;社區占7．04%)。40．14%認為撤銷街道辦在創造條件后可行(區或縣市部門占14．79%;街道占16．90%;社區占8．45%)。另外兩種答案因與本研究關系不十分密切，故不作百分比統計。

2、撤銷街道辦事處可行的理由

A．目前街道辦問題重重:(1)機構臃腫，行政效率低。(2)資源重復配置，浪費財政。(3)截留人財物，社區缺乏資源。(4)過濾基層聲音，不利政府決策。(5)政企一體化，服務色彩淡薄。(6)疲于應對區政府工作考核，無力社會管理。(7)與社區職能重疊，權責不明，且無法律地位。

B．撤銷街道辦符合時宜:(1)街道辦順應計劃經濟體制，須適時調整。(2)小政府、大社會理念深入人心。(3)銅陵等試點積累了經驗。(4)層級減少提高辦事效率，優化資源配置。(5)培育社區自治力量的需要。(6)符合機構改革和基層民主管理趨勢。

C．撤銷條件現已成熟:(1)交通運輸、網絡信息等技術完備，擴大了區(縣、市)政府管理范圍。(2)街道辦職能可向區(縣、市)政府、社區移交。(3)撤銷已無法律障礙。(4)居民具備一定的自我管理能力，社會組織蓬勃發展。(5)市場化運作可提供優質低價服務。

3、撤銷街道辦事處不可行的理由

A．街道辦作用重大:(1)聯系黨委政府和社區，協調各部門關系。(2)能對無人承擔職能兜底。(3)很多工作與鄉鎮無異，如經濟發展、拆遷征地等都需街道辦。(4)充當穩定器和減壓閥。(5)城市化發展需要街道，且農村由區直管難操作。

B．其他組織無法取代街道辦職能:(1)社區還沒有能力、資源單獨承擔社會管理職能。(2)基層組織工作方式還沒完全建立。(3)各級政府職能關系還沒完全厘清。(4)受區(縣、市)政府管理寬度限制，垂直管理社區難以到位。(5)社區擔當行政主體不合法。

C．撤銷街道辦可能出現問題:(1)人員分流問題，下放挫傷積極性或導致權力平移。(2)放權與撤銷機構并不對等，撤銷不必然強化居民自治。(3)居民對社區歸屬感不強，習慣于街道辦管理。(4)南京改革在阻力下走回頭路。(5)集權制下單純撤銷沒有全盤配套措施可能誘發新問題。(6)維穩壓力增加。(7)各地情況不同。

D．解決問題未必要撤銷街道辦:(1)街道辦提高人員素質、簡化辦事程序、完善法律法規等可以達到不撤銷的效果。(2)撤銷地市一級具有可行性。

4、創造條件后撤銷街道辦事處可行的理由

認為撤銷街道辦在創造條件后可行的人認識到街道辦問題，認為撤銷是大趨勢，但認為目前不宜撤銷，需具備一定的條件后穩步推進。尚需具備的條件有:(1)社區發展水平高，社區自治成熟，社會組織發達。(2)居民法治、民主意識及社區認同感增強。(3)人員分流的統籌安排。(4)信息平臺系統的建設。(5)相關法律法規制度的配合。(6)區(縣、市)政府與社區工作銜接。(7)政治和經濟資源保障。(8)管理幅度合理，社區規模適當，縣(市、區)根據社區多少也可適當調整。

(三)撤銷街道辦事處可能面臨的主要困難或障礙分析

無論持何種觀點的人都需考慮撤銷街道辦可能面臨的困難和障礙。綜合訪談資料，筆者將受訪者主要觀點概述為表2的四大方面。本研究只得出撤銷街道辦可能面臨的主要困難或障礙，故僅列出受訪人提到較多的，并按關注次數從多到少排列，零星觀點不作統計。鑒于并不是所有人都作了明確回答，且部分受訪人給出了兩個以上的答案。為求方便計數，采用人次為單位。

表2 撤銷街道辦事處可能面臨的主要困難或障礙訪談情況表(單位:人次)

撤銷街道辦面臨的困難和障礙，一是社區無力承擔許多街道辦職能，源于居委會職能不健全、地位無保障，人員、經費稀缺，社會組織發育不足等導致自治能力不足。二是街道辦撤銷后人員分流難度大，源于混崗操作復雜，人員福利、職級待遇、觀念轉換等困擾改革。三是缺少相關配套改革，包括法律制度規范權責關系，政治、行政體制，基礎設施技術等。四是會直接削弱區(市、縣)政府行政管理能力，源于其人力、物力有限，垂直管理社區受管理幅度限制。

(四)推進撤銷街道辦事處改革的措施建議分析

筆者就“如何推進撤銷街道辦事處改革”向認為可行和創造條件后可行的95人進行了訪談，將主要觀點概述為表3中的五大方面。本研究只得出改革最需的措施建議，故表3僅列出提到次數較多的。計數方法同表2。

表3 推進撤銷街道辦事處改革的措施建議訪談情況表(單位:人次)

受訪人來源回答觀點區(縣、市)部門街道 社區 人次統計縱向、橫向各類制度全盤綜合配套，逐步推進14 8 6 28加強改革試點工作，在試點取得經驗的基礎上逐步推行6 8 7 21…… …… …… …… ……

推進街道辦改革的措施建議，一是調整社區規模、組織架構和管理服務方式，以提升社區能力;如整合社區、優化配置資源，培育社工、志愿者、社會組織，完善社區治理結構等。二是對區(縣、市)政府的職能和工作流程重新設計，如落實原街道辦職能移交、人員分流、財產處置等細節流程，政府整合部門，明確職責，為社區提供窗口化、專業化服務等。三是因地制宜，分類改革;是考慮到各地經濟發展、城市化、民主自治等條件不同。四是縱向、橫向各類制度全盤綜合配套，逐步推進;如法律、政治、行政、人事、財政等體制配套。五是加強改革試點工作，在試點取得經驗的基礎上逐步推行;是考慮到通過試點小心求證，為今后大范圍撤銷奠定基礎。

(五)基于深度訪談的結論

本次訪談對象涉及區(縣、市)政府、街道辦事處、社區三個層面，共142人。其中，認為撤銷街道辦可行38人，創造條件后可行57人。由此，66．9%的受訪人認為撤銷街道辦具有可行性，關鍵是時機和條件。因其皆是主要負責人，全面熟悉各自層面工作及與街道辦關系，各層面人數大致相同，一定程度上最能客觀地得出結論。且認為撤銷街道辦不可行的人(39人，占27．46%)中街道任職人員近半數(19人)。撤銷街道辦牽動街道領導的相關利益，這也不排除其考慮利益而不能客觀作答。綜上，一定程度上可認為撤銷街道辦符合我國城市社區管理體制的發展趨勢。

就可行性判定的理由分析，撇開側重點不同的闡述，三種觀點的人都提到職能移交、技術設施、社區發展程度等撤銷條件的具備情況。持撤銷可行觀點的人認為現階段已具備，持撤銷不可行觀點的人認為不可能具備，持創造條件后撤銷可行觀點的人認為經過發展可以具備。這顯然跟地區發展差異密切相關，要具體問題具體分析。結合表2和表3分析，通過調整社區規模、組織架構和管理服務方式，以提升社區能力，可解決社區無力承擔許多街道辦職能的障礙。對區(縣、市)政府的職能和工作流程重新設計，可解決會直接削弱政府行政管理能力、人員分流難度大等問題。縱向、橫向制度全盤綜合配套可解決相關配套改革滯后問題。另外因地制宜，分類改革，加強改革試點工作能保證適時發現并逐步解決撤銷可能出現的一些操作細節問題，穩步推進改革。由此，撤銷街道辦可能面臨的困難或障礙可以在未來通過一系列措施來排除，從而具備條件。

三、我國城市社區管理體制改革的路徑選擇

通過分析社區管理體制改革實踐，結合訪談結果，一定程度上更可以確定撤銷街道辦事處改革是城市社區管理體制改革的未來走向。當然，改革不是一蹴而就的事，需要漸進式、因地制宜改革，實現社區和諧發展。

(一)厘清街道辦事處的職能

對街道辦各職能梳理并分解，向區政府和社區各自歸位，是撤銷街道辦的前提。如魯谷社區把原街道規劃、勞動監察等執法和行政審批性的12項職能交還區政府，把體育、文化等6項社會性事務交還社區組織。區政府還在社區設派出機構(派出所、統計所、司法所等)來從事專業性較強工作。銅官山區政府“各職能部門收回原街道辦司法行政、拆遷拆違、城管等職能，實行分片歸口管理，新社區協助職能部門做好相關服務。”“將原街道黨工委、武裝、群團等職能，部分審核審批、公共管理和服務等職能全部下放社區①王世平，畢茂東:《創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告》，《中國民政》，2011年第8期。”。改革中職能梳理和歸屬都本著行政性職能歸位于區政府，社會性職能歸位于社區的理念，從而徹底剝離原街道辦職能。據此，厘清街道辦的職能分解問題是城市管理體制改革中不可或缺的一步。撤銷之前落實各項職能的具體歸屬，社區管理才能有條不紊地進行。

(二)漸進式推進撤銷街道辦事處改革

撤銷街道辦事處撼動長達58年歷史的城市基層治理結構，觸動利益格局存在風險性，同時涉及經濟、政治體制及各方面的有機銜接，必須試點先行，循序漸進。首先，這是社區管理理念創新，政府、居民都需要一個適應和接受的過程。其次，各街道自然、經濟、社會情況不同，要因地制宜，不可一刀切。銅陵撤銷街道辦改革已是目前范圍最廣的探索。但它畢竟規模小，人口少，轄區事務簡單，改革較易推行。若像北京、上海等社區結構復雜的大城市，社區中除居民區外，還有政府、金融等機構，其管理和服務職能歸屬問題還很難界定。這就需分類考慮，分步改革。再次，改革總會遭遇重重阻力。街道辦人員如何分流?社會組織是否足夠成熟?法律如何配合改革?……這些都需全盤考慮，整體安排。

(三)創新社區管理服務的組織架構

良好的社區管理服務組織架構是社區管理體制運行的支柱。魯谷社區建立作為領導核心的社區黨工委，作為區政府派出機構的社區行政事務管理中心，下轄20個居民委員會，作為群眾性組織的社區代表會議及其委員會三個組織體系。百步亭社區則由黨員代表選舉產生社區黨委會，組建直接隸屬區政府的管委會，指導選舉居委會和業委會，設立社區服務中心承接部門進駐。銅官山區新社區形成以社區黨工委為核心，社區居委會、社區公共服務中心和社會組織為支撐的組織架構。不難發現，社區黨工委、社區居委會、社區公共服務中心、社會組織在以上改革中發揮著核心作用，只是稱謂措辭略有不同。如社區黨工委、黨委會之別;如社區公共服務中心、行政事務管理中心、服務中心之別。另外，魯谷社區代表會議及其委員會，百步亭社區業委會、物管會等組織一定程度上都可歸類于社會組織。基于此，筆者認為銅官山區社區組織架構是基于經驗總結較為成熟的，如圖2。社區黨工委總攬全局，直接隸屬區委，居委會在其領導下帶領居民自我教育、管理和服務，下轄專門委員會。②王世平，畢茂東:《創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告》，《中國民政》，2011年第8期。成立居民代表大會、議事委員會等，配齊樓院門棟長、居民小組長。組建社區公共服務中心，“統一設置綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、文明創建、社會保障、經濟服務等7個專業服務窗口。③陳圣龍:《“區直管社區”:我國城市社區管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區“區直管社區”的實踐分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2011年第6期。”發展社會組織，加大物業管理機構、業委會、志愿者等組建力度，“還積極引入市場和社會力量，鼓勵并支持家政、醫療衛生等服務組織提供專業化服務。④陳圣龍:《“區直管社區”:我國城市社區管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區“區直管社區”的實踐分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2011年第6期。”

圖2 社區管理服務的組織架構圖

當然，任何社區組織架構也不是放之四海而皆準的，圖2只是給出一個相對成熟的框架，具體構建仍需視社區實際而調整。

(四)調整社區規模，建構大社區體制

各地社區管理體制改革中社區規模的調整皆趨向于擴大，建構大社區體制。但這并不是簡單傳統社區的加減法，而應根據資源整合、管理幅度、技術條件等要素確定劃分規則，從而激發規模優勢，更好地發揮社區管理和服務功能。

1、有效的社區資源整合

社區有效運作離不開資源供給。筆者基于學者定義，認為社區資源主要包括社區工作者、各有所長的居民等人力資源，學校、醫院、活動場館等基礎設施資源，機關企事業單位、社會團體等組織資源，及社會資本等。而目前大多數社區規模都較小，資源要素分布散，配置空間狹小，束縛社區活力，最終阻礙社區發展。社區規模應根據資源分布合理調整，調整后的大社區能配備學校、醫院、機關企事業單位、會館場所等較好的資源，能更大程度接受政府資源支持，更好地吸納民營資金，從而更好地發揮社區效能。

2、適度的管理幅度

“一名管理人員能夠有效管理下屬的人數有一個限度①［美］海因茨·韋里克，哈羅德·孔茨:《管理學——全球化視角》(英文影印版)，經濟科學出版社，2005年版。”，由此形成了管理幅度。管理幅度受“管理者工作能力、主管所處管理層次、下屬工作相似性、計劃完善程度、助手配備情況、信息手段先進性、工作地點相近性、組織環境穩定性②周三多，陳傳明，魯明泓:《管理學原理與方法》，復旦大學出版社，2009年版。”等影響。社區管理體制中，一方面區政府部門管理幅度需適度。減少街道辦層次，組織結構趨向扁平化，使區政府直面社區，信息傳遞快、失真小，激發社區積極性和創造性，降低管理成本。但管理幅度增加必然導致難度加大。即使區政府管理者訓練有素且能力很強，但因其所處的管理層次需承擔不少決策職能，指導社區時間就相對變少，加上社區多、情況雜，難免力不從心。另一方面社區領導工作能力增強，且時間和精力充足，社會組織也成為良好助手，社區可以擁有更寬的管理幅度。由此目前社區數量需減少，規模需擴大，需重新整合建構大社區體制。但大社區邊界需根據影響管理幅度各要素適度調整，不可超出社區承受管理幅度范圍，又不能加重區政府管理負擔。

3、先進的技術條件

大社區不同于傳統社區，“它已不僅僅是一個生活社區，而是一個生活，生產，發展的互交網絡;是建立在現代通訊技術、電子傳媒、現代文化基礎上的，第三產業蓬勃發展的社會。③蔣影明:《蘇南現代化的本世紀走向:從小城鎮到大社區》，《江南論壇》，1996年第4期。”可見社區規模擴大需有現代通訊、電子傳媒等技術支撐。交通、通訊、網絡等技術發展使社區工作可通過電話通知、網上發布等方式，花費時間更短，普及范圍更廣。因此，調整社區規模要綜合技術條件適度擴大，大社區工作者與居民之間形成完善的互動平臺，居民之間形成生活、生產、發展的關系網。

(五)以社區共同體建設為導向，提升社區自治水平

以社區共同體建設為導向，提升社區自治水平主要體現在通過發展民間組織，整合社區資源，發動居民共同參與社區自治。一是應根據社區客觀環境和居民多樣化需求，適時組建不同規模、性質的民間組織。比如目前需建立衛生、養老等服務類民間組織。二是優化民間組織內部人員構成。加強對成員監督、溝通協調等專業服務技能培訓。還要建立各種激勵和培養機制，吸納居民參與社區建設，選拔醫療康復等專業人才。三是多元化渠道籌集資金。包括政府細化社區財政、民間組織自籌等多元化渠道獲得資金，具體有:政府資助;社會贊助;服務性收入;基金會、促進會等機構資助;外國援助。④吳錦良:《政府主導·社會參與·多方協作——改革開放以來浙江民間社會組織參與社會建設的經驗及啟示》，《中共寧波市委黨校學報》，2008年第6期。四是民間組織要保持與政府、居民的聯系與合作，發展社會網絡，樹立非營利社會服務的公共形象，增強公信力和影響力。五是健全民間組織的相關法律法規，厘清其社區服務職責范圍和權利義務，完善其財務、人事等制度，規范對其的監督約束，通過走民間組織法制化道路，營造自治環境，使其在社區管理和服務中發揮作用。

(六)推進電子政務與電子社區的良性互動

電子政務是“政府在其管理和服務中運用現代信息和通信技術，實現政府組織結構和工作流程的重組優化，超越時間、空間和部分分割的制約，全方位地向社會提供優質、規范、透明的服務，是政府管理手段的變革⑤谷欽，劉杰:《彭宗政．城市街道社區政務信息化研究》，《計算機工程與技術》，2004年第12期。”。電子社區是信息、數字、網絡等技術滲透到社區，實現社區信息化、數字化、網絡化。電子政務與電子社區密切聯系，可良性互動。電子政務延伸到最靠近居民的社區，這是一種提升，可以給電子社區提供豐富的電子政務信息，有助于居民參與公共決策，也有利于政府對電子社區的監督和管理。而電子社區的建設，社區網絡等的形成，為電子政務提供高效平臺，使電子政務實現更好的治理。當然互動需有技術支持。如現代通訊、圖像處理等技術設施，并依托計算機信息網絡，把政府、企業、組織、居民聯系起來。基于技術支持，可以將政府或社區重要通知、工作信息等及時準確告知居民，實現政務公開，使居民享受網上服務。可以讓居民明了政府、社區的辦公流程，增強其對社區工作服務的理解和支持。同時，政府和社區內部實現無紙化、網絡化、自動化辦公，可以充分利用內部資源，提高辦事效率，改善管理模式和辦事流程。信息傳遞更加真實準確，可以迅速地了解和解決居民的最新需求和困難，使服務更具針對性。由此推進電子政務與電子社區的良性互動，就對社區管理體制改革起了推波助瀾的作用。