天府新區的設立背景、選址論證與規劃定位

邱 建

(1．四川省住房和城鄉建設廳，四川成都610041;2．西南交通大學建筑學院，四川成都610031)

落實國家宏觀發展戰略的天府新區建設已經拉開大幕，放眼如火如荼的施工場景、凝注集聚智慧的規劃藍圖，對承載巴蜀兒女發展遠景這一千年之城充滿無限憧憬?；仡櫺聟^的設立背景、選址論證與規劃定位，及時記錄整理這段珍貴歲月，不僅有助于銘記科研工作者、規劃設計人員和決策者的歷史貢獻，而且有益于加深對天府新區規劃建設的理解。

1 天府新區的設立背景

1.1 成渝經濟區發展戰略

改革開放30多年來，我國先后在20世紀80年代、90年代和21世紀頭十年啟動了珠江三角洲、長江三角洲以及環渤海灣“京津冀”三個重點地區的區域經濟發展。21世紀頭十年后期，面對世情國情的深刻變化，中央在綜合判斷國際國內形勢和我國發展階段性新特征的基礎上，從關系改革開放和現代化建設全局出發，提出以科學發展為主題的時代要求，并指出以加快轉變經濟發展方式為主線這一推動科學發展的必由之路。在此背景下，21世紀第二個十年伊始，國家《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》落實了“主題”和“主線”的要求，針對需求結構失衡和城鄉區域發展不平衡的突出矛盾，制訂出堅持擴大內需戰略及促進城鄉區域協調發展的政策導向;作為推動科學發展、加快轉變經濟發展方式以及促進區域經濟社會協調發展的重要戰略部署，中央新一輪西部大開發正式實施;《成渝經濟區區域規劃》獲得批復之后，成渝經濟區建設正式上升為國家發展戰略。

《成渝經濟區區域規劃》將自然稟賦優良、產業基礎較好、城鎮分布密集、交通體系完整、人力資源豐富的成渝經濟區辨識為“我國重要的人口、城鎮、產業集聚區”，賦予其“引領西部地區加快發展、提升內陸開放水平、增強國家綜合實力的重要支撐”的職責，確立其“在我國經濟社會發展中具有重要的戰略地位”。隨著這一戰略的落實，成渝經濟區將在帶動西部地區發展、促進全國區域協調發展發揮重要作用，也將在更大范圍內成為輻射南亞、連接中亞、對接歐洲的前沿陣地。由此，一個依次由地處祖國“南、東、北、西”的“珠三角”、“長三角”、“京津冀”和“成渝”四大經濟區構成的“鉆石型”經濟發展結構有望逐步形成(圖1)。

圖1 國家“鉆石型”區域經濟發展結構示意(資料來源:中國城市規劃設計研究院)

1.2 天府新區的設立

城市新區是拓展城市發展空間、使城市具有可持續發展能力的重要空間載體，不僅體現城市經濟發展活力，培育經濟發展的增長極，而且對于推動產業優化升級、轉變經濟發展方式、提升區域創新能力、增強對周邊區域的輻射帶動作用、促進區域經濟協調發展具有重要作用。“珠三角”、“長三角”以及環渤海灣“京津冀”發展的實踐表明:深圳、浦東新區和濱海新區建設在相應區域經濟發展中起到關鍵的“龍頭”作用。

早在實施國家“十一五”規劃開局的2006年，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部(原建設部)就分別牽頭四川省、重慶市政府啟動了《成渝經濟區區域規劃》和《成渝城鎮群協調發展規劃》的編制工作。為了優化產業布局空間結構，一直在尋找能夠成為新的經濟增長極的戰略性城市新區，并著手新區布局論證工作。重慶兩江新區被首先確定，而四川地理范圍大，除成都之外，可供選擇的地區較多，如從城鎮群支撐的角度，川南地區是全國城鎮群最密集的區域之一，在此建設城市新區，不僅有利于帶動川南城鎮群的整體發展，而且作為成都經濟圈和重慶經濟圈之外的“第三極”，形成成渝地區經濟發展穩定的“三角”結構。又如從提升優勢產業發展的角度，攀(枝花)西(昌)地區的釩鈦經濟具有戰略意義，在其之間的安寧河流域地區布局，可以依托釩鈦戰略資源建設產業特色突出的城市新區。隨著《成渝經濟區區域規劃》和《成渝城鎮群協調發展規劃》編制工作的深入，意見逐漸集中到依托成都選址建設城市新區。

在2010年11月獲批的《成渝城鎮群協調發展規劃》提出建設天府新區、使其成為內陸開放型經濟戰略高地的核心區和現代產業重要集聚區的基礎上，國務院于2011年5月批復的《成渝經濟區區域規劃》提出依托中心城市、長江黃金水道和主要陸路交通干線，形成以成都、重慶為核心的“雙核五帶”空間格局，明確要求“提升兩江新區綜合功能”、“規劃建設天府新區”，這不僅再次充分說明城市新區建設對促進區域經濟發展的重要性，同時也表明:天府新區的設立，必將與兩江新區共同強化成都、重慶對外開放的門戶城市的雙“引擎”功能，使之充分發揮引領區域發展的核心作用，更加有力地支撐成渝經濟區區域發展國家戰略的落實。

2 天府新區的選址論證

2.1 選址原則

在制定天府新區總體選址原則時，按照城市新區規劃選址的一般規律，一是符合城市總體規劃所確定的城市發展方向，合理布局，在依托成都并發揮其輻射帶動作用的同時，確保成都老城區和天府新區都得到健康發展。一方面天府新區要形成相對獨立、功能相對完善的城市新區，另一方面要通過新區的建設來疏解老城區不堪重負的城市功能，在布局上杜絕老城區“攤大餅”式擴張，以避免由于城市規模過大、人口過分集中而帶來交通癱瘓、環境污染、內澇等“城市病”的加重，從而避免可能出現的老城功能衰退、新區發展受阻的不利局面。二是考慮區域協調，即充分利用成都平原城鎮群現有的城鎮、產業、交通和其他基礎設施的綜合優勢，打破區域壁壘，以區域整體優勢來搭建天府新區發展平臺。三是安全集約，充分考慮區域內資源環境承載能力，保證用地安全，避開地質、地震、洪水等自然災害多發地區;體現集約節約原則，切實保護基本農田。四是生態宜居，保持成都平原的生態格局，延續成都現代生態田園城市的建設思路。五是突出產業支撐，依托現有產業優勢，拓展產業發展空間，選擇發展條件較好、對投資者有較大吸引力、能夠快速啟動的區域。

隨著選址原則的制定，一個共識逐步形成:四川是農業大省，農業和農村經濟在全國歷來占有重要地位，自古以來就享有“天府之國”的美譽。在堅持以工業強省為主導、承接產業轉移的同時，絕不能忽視農業生產，必須確保全省糧食總量平衡、基本自給，為擁有13億人口的大國立足國內解決糧食和主要農產品供給這一治國安邦的頭等大事作出應有的貢獻。而以成都為中央的成都平原地形舒坦，河網稠密，從秦代起修建的都江堰水利灌溉工程，利用由西北向東南微傾地形，形成自流灌溉系統，加之擁有四川省最為肥沃的土壤，氣候溫和，種植業發達，自古被譽為“水旱從人，不知饑饉，時無荒年”的“天府”之地，成為西部最富饒的平原，歷來是我國最重要的農業區之一。由此，在上述基礎上，嚴格保護耕地和基本農田，特別是優先保護良田沃土成為天府新區選址的首要原則。

2.2 選址結論

根據上述原則，按照依托成都市設立新區的思路，對成都周邊區域進行了全方位的辨識，沿著成渝經濟走廊向東、眉山方向向南、成德綿向北和成灌方向向西四個發展走向，成都周邊縣區及其德陽、資陽和眉山3個地級市的部分地區納入了天府新區選址的研究范圍(圖2)。

圖2 天府新區選址的研究范圍示意(資料來源:四川省城鄉規劃設計研究院和成都市規劃設計研究院)

進一步分析發現，西部地區一馬平川，僅從建設用地來講，條件最好，但地處都江堰灌區源頭，是成都平原優質良田集中地區，屬成都市水源和生態保護區域，對川中丘陵地區農業生產影響巨大，歷史影響十分深遠，同時，大規模開發建設容易與成都中心城區粘連，造成“攤大餅”發展模式，故首先加以排除。

北向區位條件優越，位于成都平原城鎮群成德綿經濟發展走廊，區域內有多條鐵路、高速路和快速路通過，已形成一批成熟的產業區，在先進制造業方面具有核心競爭力，并規劃有大型陸路物流樞紐，建設成本和投資成本較低。但是北向方案占用良田沃土較多，難以阻止新區與成都中心城區連片“攤大餅”式發展，隨之也加以排除。

向東方向位于成渝經濟發展走廊，交通條件較好，國家級經濟技術開發區位于龍泉區，具有相應產業基礎，龍泉山以東具有較大拓展空間，發展潛力較大，占用良田較少，龍泉山還可以成為阻礙成都市區“攤大餅”式發展的天然隔離屏障。但該區域地處山區和丘區，部分地區不具備建設條件，建設成本和投資成本較高，不易全部作為新區選址。

南部地區擁有雙流機場以及多條鐵路、高速路和快速路，國家級高新技術開發區位于其中，高新技術產業和現代服務業具有較強競爭力，新區建設可利用丘陵地區，占用基本農田較少。但該方向也可能與成都中心城區連片“攤大餅”式發展，需要規劃加以科學的引導。

經多方案比較論證，綜合南部和東部方案的優勢確定天府新區的選址，包括成都市的高新區南區、龍泉驛區、雙流縣、新津縣，資陽市的簡陽市，眉山市的彭山縣、仁壽縣，共涉及3市7縣(市、區)37個鄉鎮(街道辦事處)，總面積1 578 km2(圖3)。

圖3 天府新區位置(資料來源:Google地圖，紅線范圍為天府新區)

由圖3所示，天府新區選址以高新區南區、龍泉驛區、雙流縣、新津縣和彭山縣的已經建設區域為界，控制建設用地往西部平原地區擴展，引導城市向東向南發展，新增規劃范圍土地資源幾乎全為山地、淺丘和臺地，嚴格保護都江堰精華灌區，切實保護成都平原的良田沃土，并且拓展空間充足，生態環境承載能力較大。其次，選址符合國務院對成都市城市總體規劃批復中城市向東部和南部發展的要求。第三，區內城鎮產業基礎較好，擁有兩個國家級開發區，研發、制造和服務業發展基礎較好，形成了一定規模的人口集聚區。最后，部分地區道路和基礎設施骨干網絡已覆蓋，對接區域交通高效便捷，在建3條環線和8條放射線組成的高密度路網體系，與主城區及周邊地區高效對接，特別是擁有雙流機場和國家級出口加工區、空港保稅物流區，對外開放優勢明顯。隨著按照規劃建成成都新機場、天府新站、第三繞城高速路等重大基礎設施，新區發展條件將得到更大提升。

3 天府新區的規劃定位

任何一個國家級新區的建立都針對相應的時代背景、開放區域、服務范圍，在國家層面就發展路徑的選擇和轉型模式的探索等方面提供經驗、進行示范，其規劃定位必須體現國家發展戰略意圖。例如，濱海新區的定位是立足天津，依托京冀，服務環渤海，輻射“三北”，面向東北亞，建設高水平的現代制造和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心;逐步建設成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區［1］。

《成渝經濟區區域規劃》是天府新區規劃建設的直接依據，成渝經濟區在國家層面的戰略定位是西部地區重要的經濟中心、全國重要的現代產業基地、深化內陸開放的試驗區、統籌城鄉發展的示范區及長江上游生態安全的保障區。

作為落實《成渝經濟區區域規劃》戰略的重要組成部分，天府新區被賦予四項戰略使命，其一是內陸開放門戶，即內陸世界級城市、城鎮群對外開放的支撐平臺;其二是國家增長引擎，即國家新的增長極，引領西部發展的重要經濟中心;其三是區域輻射中心，即西部經濟發展高地，輻射大西南、帶動大西部;最后是科學發展示范，即探索新的發展模式，體現科學發展的示范型新區。

與之相適應，天府新區核心功能被歸納為“一門戶、兩基地、兩中心”，其中，“一門戶”即內陸開放門戶，面向歐亞對外開放，成為西部地區與全球經濟、技術、信息、文化交流與合作的通道和平臺;“兩基地”指高技術產業基地和高端制造業基地，前者為以電子信息為龍頭，重點發展新能源裝備制造、新材料、生物技術等高技術產業和戰略性新興產業，后者以汽車研發制造為重點，大力發展航空航天、工程機械及節能環保設備等;“兩中心”是西部高端服務業中心和國家自主創新中心，前者包括金融商務中心、商貿物流中心、會議博覽中心、研發設計中心、文化創意中心、行政服務中心、旅游服務中心、時尚消費中心等，后者主要建設國家自主創新示范區、世界一流創新基地和科技園區、國家級軍工民用轉化基地，將成都建設成國家創新型城市。

由此，天府新區總體規劃定位被確定為:以現代制造業為主、高端服務業集聚、宜業宜商宜居的國際化現代新城區。

圖4 天府新區城市形態示意(資料來源:四川省城鄉規劃設計研究院)

這一規劃定位使天府新區不是簡單建設一個巨型“園區”，如經濟技術開發區、高新技術產業開發區、投資區、工業園區等［2］，也不是單純建設沒有產業支撐、僅在物質形態上拓展的城市，而是實實在在通過“產城一體”的科學規劃再造一個“產業成都”，使產業支撐城市，城市承載產業，在建設模式上實現現代產業、現代生活、現代都市“三位一體”的協調發展。值得一提的是:天府新區的產業不僅僅是工業，也有以上述高端服務業為代表的第三產業，甚至包括以現代農業科技為引領、現代都市農業為特征的現代農業產業。

4 結束語

全球金融危機一方面為我國經濟社會發展形成巨大挑戰，另一方面，面向知識經濟與消費經濟的經濟轉型，加快經濟發展方式轉變，以調整結構、均衡發展、保障民生為重點，走全面協調可持續發展之路，我國在后金融危機時代又將迎來新的加速發展機遇。在這樣的背景下，成渝地區必將成為國際產業分工和東部沿海產業轉移的重要載體和平臺，成為輻射中亞、南亞與歐洲的前沿陣地?？梢灶A言:通過科學選址、規劃定位，天府新區必將與成都老城區形成“一核”，進而與以兩江新區和重慶老城區形成的另“一核”一道，落實《成渝經濟區區域規劃》的“雙核五帶”空間格局，最終實現國家戰略意圖，實現巴蜀千年之夢。

［1］ 馬春和，李興成．“新濱?！ば陆ㄖば颅h境”之濱海新區探討［J］．北京城市學院學報，2007(6)

［2］ 尤毅平．速度、效益與特色——推進城市新區開發建設的戰略思考［J］．現代城市研究，1994(4)