地方立法邁向轉型

/方騰高 黃 武

地方立法邁向轉型

/方騰高 黃 武

開門立法、民主立法，是過去5年立法工作的鮮明特色。

5年來，省人大及其常委會認真分析和把握浙江經濟社會發展特點和趨勢，積極推進科學立法、民主立法，提高立法質量，走出了一條富有浙江特色的地方立法轉型之路。

省十一屆人大常委會任期的5年，注定會作為一個重要的歷史時期，在浙江地方立法史冊上譜寫下一段光輝的篇章。

這5年，是浙江經濟社會加快轉型發展的5年，是中國特色社會主義法律體系形成和不斷完善的5年，也是浙江地方立法在新的起點上不斷探索創新發展的5年。

5年來，省人大常委會共審議通過省法規和法規性決定55件，批準杭州、寧波、景寧報批法規、單行條例67件。這些法規內容涵蓋了全省經濟、政治、文化、社會和生態文明等各個方面，基本形成與國家法律法規相配套、與浙江經濟社會發展要求相適應的地方性法規，為建設物質富裕精神富有的社會主義現代化浙江提供有力的法制保障。

立法理念：從管理型立法向權利保障型立法轉型

良法之治，是立法的核心價值追求。

5年來，我省在地方立法工作中堅持以人為本，更多地從重管理向重權利保障轉變，把保障權利作為立法調整和規范的核心，把管理作為保障權利的有效手段，進一步統籌處理好權利與義務、權力與責任、管理與服務的關系，維護人民根本利益和兼顧不同利益訴求的關系，更加注重公民權利的保障，更加注重嚴格控制公權，防止權力的非理性擴張和濫用，促進社會公平正義。

為權力設定“規矩”，城市管理相對集中行政處罰權條例重點對執法行為規范、執法協作和執法監督等制度作了規定，突出強調執法與教育、疏導、服務相結合，解決好重處罰、輕服務的問題，保證行政執法的社會效果。

城鄉規劃條例明確規定城鄉規劃主管部門對于通過出讓方式取得土地使用權的建設項目，不得批準其提高容積率、建筑密度或者降低綠地率、減少配套設施等申請，從源頭上有效避免權力尋租，這是地方立法的重大突破，在全國地方立法中也是首創。

堅持立法為民，未成年人保護條例首次在地方性法規中規定未成年人違法和輕罪犯罪記錄消滅制度，消除對違法和輕罪犯罪的未成年人的社會歧視，加大對未成年人權益保護力度，體現了以人為本的時代要求。

道路運輸條例淡化管理，強化服務，規定市、縣人民政府應當通過資金支持、場地保障等措施，鼓勵建設客運出租汽車服務區，為出租汽車駕駛人員提供餐飲、車輛簡單維護、洗車等服務，同時要求市、縣人民政府根據需要建設電話召車系統，為乘客召車提供便利，切實保障公民權益。

立法領域：從以經濟立法為主向社會立法為主轉型

近年來，隨著改革開放的不斷深入和經濟社會深刻變化發展，人們在追求效率的同時，更加注重社會公平；在加快發展的同時，要求共享改革發展成果，促進經濟社會協調發展，社會和諧穩定。

立法作為社會利益的平衡器，在反映、調整社會不同階層、不同方面的利益，糾正市場偏差，促進社會公平正義中的作用日益顯現。

5年來，立法更加突出民生導向，注重保障特殊群體利益。

省人大常委會在立法工作中積極回應時代要求，順應發展變化需要，進一步轉變立法工作思路，在統籌安排立法項目時不斷加大社會領域立法工作力度，更加突出民生導向，注重通過立法推動人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題的解決。

民以食為天，實施食品安全法辦法根據我省當前食品安全工作中存在的突出問題和各方意見建議，增設“食品添加劑”、“餐飲具集中消毒”等內容，確立行政監管、生產經營者自律、社會監督三位一體的全程監管模式，明確部門職責，強化法律責任，保障老百姓身體健康和生命安全，充分彰顯以人為本的立法理念。

加快推進公共服務均等化，愛國衛生促進條例堅持以改善城鄉環境衛生面貌、保障公共衛生、維護公民健康權益為立法指導思想，從立法理念到制度創新，從城鄉統籌到監督保障，進一步健全愛國衛生工作運行機制，加強農村改水改廁和衛生基礎設施建設，突出政府公共服務職能，促進了我省城鄉環境衛生面貌的改善，保障了公共衛生和公民健康。

5年來，我省先后出臺了殘疾人保障、義務教育、預防和制止家庭暴力、集體合同等一大批涉及保障和改善民生方面的法規，著力解決好人民群眾“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的利益訴求，回應和滿足人民群眾對立法工作的新需求、新期待。

同時，省人大常委會也更加重視政治、文化、生態文明領域立法，出臺各級人民代表大會常務委員會監督條例，縣、鄉兩級人大代表選舉實施細則，實施村委會組織法辦法，村委會選舉辦法和歷史文化名城名鎮名村保護、曹娥江流域水環境保護、飲用水水源保護、濕地保護等法規，促進經濟社會全面協調可持續發展。

立法模式：從注重立法的系統性向立法解決問題轉型

法律體系形成后，對地方立法而言，要更多地從“大而全”向“小而精”、注重立法的系統性向立法解決問題轉變，“拾遺補缺”，切實發揮地方立法對法律體系的細化、補充和具體化作用，充分體現地方立法的“地方性”。

省人大常委會在工作實踐中，注重從法律體系形成后對地方立法的更高要求出發，從地方立法的自身特點和屬性出發，從本省經濟社會發展的實際需要出發，轉變觀念，主動應對，把針對問題立法、立法解決問題作為法律體系形成后地方立法工作的重點和基本思路，并著力提高具體制度設計的科學性，推進制度設計從粗放型向精細化轉變，從概念性向具體、可操作轉變。

開展義烏市國際貿易綜合改革試點是我國加快轉變外貿發展方式的重大戰略舉措，也是我省“四大國家戰略舉措”之一。省人大常委會根據義烏實際和發展需要，出臺《保障和促進義烏市國際貿易綜合改革試點工作的決定》，規定“對省人大常委會設定的有關經濟事務的行政許可，省人民政府可以在義烏市停止實施或者進行調整，并報省人大常委會備案”，深化行政許可和行政審批制度改革，進一步轉變政府職能、提高行政效率、優化發展環境。

企業民主管理條例充分考慮我省經濟社會發展和中小企業開展民主管理工作的實際情況，并根據企業民主管理工作自身具有的階段性、漸進性等規律特點，在具體的法律制度設計上作出了區分不同企業所有制、不同企業規模，分步驟、分層次推進企業民主管理工作的安排，加強了基層民主建設，促進社會和諧，是我省企業民主管理工作進入法制化軌道的一個重要標志。

為解決好我省流動人口較多，難以進行有效管理和提供優質服務的實際問題，流動人口居住登記條例創設居住證制度，規范居住登記行為，統一流動人口信息管理，改變了長期以來實行的暫住證制度，依法保護流動人口的合法權益，有力推進政府基本公共服務均等化的逐步實現。

村委會選舉辦法根據近年來農村基層民主發展實際，將具有我省農村基層民主特色的自薦直選制度納入選舉辦法，上升為法定選舉方式，更加有力地保障村民的選舉權利，推進農村基層民主政治發展。

職工基本養老保險條例規定的職工養老保險關系省內轉移不得限制條件的制度，松材線蟲病防治條例規定的對松科植物及其制品、疫木的調運設定必要的許可制度，水污染防治條例規定的同一流域內依法取得并通過清潔生產等措施節余的重點水污染物排放指標可以依法轉讓的制度等，都較好地體現我省的地方特色，有針對性地推動了我省經濟社會發展中一些實際問題的解決。

立法重心：從注重法規制定向更加注重法規修改完善轉型

立法作為一種制度供給，與經濟社會發展需求形成的是一種動態函數關系。

隨著改革開放不斷深入，經濟社會轉型發展，各種利益關系的調整處于長期的動態變化發展過程中，作為實踐經驗總結的法律法規也必然隨著社會實踐的發展而不斷發展。特別是法律體系形成后，我國各個主要方面基本做到有法可依，加快修改和廢止已不適應經濟社會發展客觀要求的法規，維護法律體系的和諧統一，成為新的歷史條件下地方立法工作的一項重要任務。

5年來，省人大常委會注重辯證處理好法規的穩定和發展的關系，把握好法規修改的節奏、力度和重點，先后開展了兩次集中清理，加大年度立法計劃修改法規的比重，及時解決法規實施中存在的明顯不適應、不協調、不一致問題，增強制度供給的時效性、有效性。

為確保2010年形成中國特色社會主義法律體系，2009年開展了地方性法規全面清理工作，集中廢止7件法規和修改29件法規，保障法律體系的科學、和諧、統一，使法規更好地適應浙江經濟社會發展需要。

為確保行政強制法的正確有效實施，2011年開展了地方性法規行政強制專項清理工作，集中修改20件法規，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

通過法規清理，有力地促進法規內在和諧統一，適應我省科學發展需要。在系統總結經驗的基礎上，還出臺了《浙江省地方性法規清理工作若干規定》，促進法規修改和廢止的制度化、規范化、常態化。

立法機制：從相對封閉向更加注重民主開放轉型

在社會主義民主制度下，立法在本質上是人民意志的匯集、表達和綜合的過程。

5年來，省人大常委會不斷深化立法公開，使立法能最大限度反映民意、求取社會最大公約數。在堅持所有法規草案公開征求意見、公民旁聽常委會會議、常委會會議網絡視頻直播和完善立法調研、論證、聽證等制度的基礎上，進一步加大立法工作公開力度，努力創新工作方式方法，不斷提高立法工作的透明度。

探索建立立法公聽會制度，選擇實施食品安全法辦法舉行公開聽取意見會，集中聽取社會各界代表對食品安全熱點難點問題的意見建議，拓展人民有序參與立法途徑；為適應社會網絡化、信息化的新要求，2008年城市市容和環境衛生管理條例草案和2010年消防條例草案采取網上在線交流公開征求意見，接受網民“拍磚”，使立法更好地集中民意、匯聚民智。

組建新一屆地方立法專家庫，配套制定《浙江省地方立法專家庫工作規則》，促進專家參與立法工作的規范化、制度化；注重加強法規重大問題的專題論證，不斷增強立法決策的科學性；探索建立語言文字專家參與地方立法的工作機制，選擇集體合同條例等6件法規草案，專門邀請語言文字專家提出意見建議，推進立法語言技術規范化；修訂立法技術規范，制定法規草案起草工作指引，提高法規語言、體例、結構等的科學化水平，較好地適應我省立法發展的需要。

5年來，省人大常委會逐步探索形成了立法計劃編制、常委會組成人員和代表參與立法調研、公眾參與、專家論證、立法溝通協調、審議、清理和新聞發布等一系列行之有效的工作機制，地方立法駛上了民主立法的快車道。