提升非營利組織的績效——非營利組織類波多里奇國家獎評述

◆吳士權 / 文

非營利組織指不以盈利為目的、主動承擔社會公共事務和公共福利事業的社區中介機構。實際上，在非營利組織致力于社會服務和管理過程中，政府只是處在公眾和非營利組織之間，站在更高層次上，通過政策調節、法律制定和財政支持，來實施宏觀調控和宏觀管理。

至今各國對非營利組織所下的定義上存在著一些差異，其中以美國國稅局所作的“其凈收益的任何一部分——均不得有利于任何私人股東或個人的利益”的定義，具有一定的代表性，頗能反映出非營利的實質性內涵。

本文就非營利組織在社區管理、服務中的地位及現獲波多里奇國家質量獎的社區管理標桿城市的概況作一系統評述。

一、社區工作的非營利組織的性質

實際上，美國的非營利組織發展的基礎在于扎根社區、服務民眾，自18世紀出現以來，經過200多年的實踐，逐步成熟并走向繁榮，已成為美國公共服務和市場經濟中一個不可缺少的組成部分。社區公共服務一則是起源于社區的發展，其宗旨就是要滿足社區居民的需求；二則是鑒于美國政府長期履行“小政府、大社會”的社會管理理念和制度，主張并奉行利用社會資源解決社會管理各種問題所創造的發展環境。

特別是上世紀八十年代前后，由于經濟衰退、財政危機以及公民對政府服務普遍不滿等原因，美國興起了以“政府再造”為主要內容的行政改革浪潮，通過重新確立政府職能定位，把原來由政府承擔的部分公共管理和服務職能交由非營利組織承擔，開啟了根本性的政府轉型新階段，為提高政府治理能力，構建以公民為社會治理主體的公民社會，創造了更有利條件。

實踐證實，非營利組織能夠獨立于政府，能夠為公眾提供更個性化的服務，由他們替代政府的服務機構，已愈來愈被人們所普遍接受。這也是非營利組織受到政府信認任和民眾歡迎的另一個重要社會基礎。

二、波多里奇國家質量獎的實施，為非營利組織的績效提升創造了機會

1.波多里奇國家獎的啟動

在上世紀八十年代美國政府職能轉型期間，當時的總統里根于1987年8月20日簽署了國會通過的以前商業部長名字命名的“馬爾科姆?波多里奇國家質量改進法”，法案明確該法用于確定和認可業務上的楷模，采用制定的適宜準則評估、改進經營實效，并及時推廣和共享最佳實踐。這表明波多里奇質量獎的創立初衷在于表彰美國企業在推行TQM和提高競爭力方面作出的杰出貢獻。

波多里奇國家質量獎，也稱美國國家質量獎是由美國總統授予的最高質量榮譽，其頒獎的對象原定為制造業、服務業及小型企業三大類。

2.國家獎的不斷創新

美國政府1995年開始醞釀將教育類和醫療類列入波多里奇獎的獎項類別，通過政府部門、公眾團體和專家及相關組織近五年的合力策劃、試行和論證，于1999年將波多里奇獎的種類從三大類擴展到五大類。

教育和醫療這兩類特殊服務業的波多里奇獎獎項類別的評審程序的實施后，盡管在頭二年（1999-2000年）44家申請組織中無一能夠過現場評審之關，沒有一家組織能如愿獲獎，但在第三年（2001年）總算有了突破，在10家申請當年國家質量獎的教育類組織中有3家（即珍珠河校區、嚓嗄喀校區和斯托特大學）獲獎，但醫療類的8家申請組織仍無一家能夠通過評審。然而申請醫療類波多里奇獎的組織并不因此氣餒，2002年終于實現了零的突破，圣瑪利亞修女醫療中心（SSM）榮獲醫療類首位波多里奇獎的殊譽。這一年頒布3個組織獲獎：“小企業、服務業、醫療”類各一家，“制造業、教育”類則為空白。值得一提的是：這家以“同情、尊重、卓越、敬業和共享”為核心價值的組織——SSM是17家醫療組織中的勝出者，也是4年以來唯一通過現場評審而獲得專家組推薦獲取醫療類波多里奇美國國家質量獎的組織。

3.非營利類組織喜獲波多里奇國家質量獎

不少非營利組織目睹了SSM的創獎艱辛和贏得榮譽的欣喜及自豪。在羨慕之余，也產生了創獎的沖動，期望能有一種專門適用于非營利組織的新獎項，以便更有利于評獎的公正性、可比性、專業性和權威性。同時美國政府也有意促進非營利組織在社區公共服務和公益事業上發揮作用及創造業績，有意圖專門設立一種適用于非營利組織的專項獎。于是在次年舉辦的美國國家質量獎獲獎組織“追求卓越績效”成果分享會上，出席會議的白宮代表在會上宣布馬科爾姆?波多里奇國家質量獎將設立非營利類獎項。此后，2004年國會批簽和頒布了部分“非營利類”國家質量獎法規，但明確不再專門投入資金和專項撥款。這些為21世紀美國國家質量獎的創新構建了新的平臺。從2005年起，非營利組織評審進行試點，列入試點的申請條件是需獲得州政府最高級別的業績獎或州質量獎，然而試點過程只進行專家（波獎評審員）申報和現場評審，并最終予以評價報告，但不頒發波多里奇國家質量獎。僅為申報組織提供一次咨詢和服務機會。2006年開始正式受理非營利組織類的國家質量獎的申報，但在10個申報組織中，未有勝出者。

2007年,正式申報非營利組織類國家質量獎組織的條件日趨成熟；首次有二個組織符合獲獎條件，它們是：珊瑚泉市政府委托的中介機構和ARDEC（美國軍械裝備研究開發和工程中心）,它們率先為非營利組織樹立了典范。

自2006年正式設立非營利組織類波多里奇國家質量獎以來，7年間（2006-2012年）已從73個申報非營利類波多里奇國家獎的組織中評選出5個非營利組織為波多里奇獎得主，他們分別為2007年的珊瑚泉市政府委托的中介機構和ARDEC（美國軍械裝備研究開發工程中心），2009年的VAC（退伍軍人事務部合作研究計劃臨床調查藥物協作中心），2011年的肯考迪亞出版社和2012年的艾爾文市政府的非營利組織。其中2個受權于政府，2個受權于軍隊，另一個服務于宗教的公益部門。

三、兩個社區管理的標桿城市——珊瑚泉和艾爾文

美國是一個高度自治的聯邦國家，無論是州還是城區都有一定的自治權，以發揮地域的自主性和積極性。珊瑚泉市和艾爾文市就是在這種背景下脫穎而出的城市管理模式。

1.城市概況及特征

珊瑚泉市位于佛羅里達州南邊的布沃德郡（Broward County），占地面積23.93平方英里（61.88平方公里）；規劃于1963年7月，以“鄉村中的都市”珊瑚泉著稱，其中54%的土地用作為居民居住用地。20世紀80年代，該城區是美國發展最快的城區之一，至獲獎前的2006年10月1日公布的常住居民人口數據為131,257人，按人口排名，已成為布沃德郡的第四大鎮，和佛羅里達州的第13大的城區。

珊瑚泉市政府委托的中介機構提供的產品和服務范圍寬廣，包括公安巡邏、犯罪調查、消防、緊急救護服務、公園養護、以及經濟發展。設施包括（城區）市政廳、5個消防站、4個治安派出所、整個地區和附近的公共安全培訓和技術中心、停車場、及體育和娛樂中心，藝術中心等。是史上第一個州或地方政府中獲得馬科爾姆?波多里奇國家質量獎殊譽的政府中介機構。

艾爾文市位于德克薩斯州的達拉斯與沃斯堡之間，設市于1914年。面積67.9平方英里（合175.86平方公里），市內有著名的達拉斯-沃斯堡國際機場,機場占城區面積的14%,現為美國第四大繁忙的航空港。城市人口217，762人，艾爾文的人口密度在美國排名94，在德州排名為13。城市種族成份分別為31%白人、12%黑人、14%亞裔、41%為各類西班牙語系種族，以及其他2%。居民中位數年齡31歲，中位數年收入為46，354美元，57%受過專科以上的教育。城區政府提供的核心服務包括行政執法、消防和醫療救護、供水及污水處理、垃圾收集與廢物回收、街坊維護，以及公園、圖書館、文化娛樂規劃和設施改進等。

兩個城市同為新興的中小城市，前者以風景、旅游和適宜居住為特色，后者以交通樞紐和高學歷、多種族人口共居為特征。對生活高質量有著共同的期盼。

2.取得國家質量獎的基礎和途徑

（1）組織文化是卓越績效的基石

無論是珊瑚泉市，還是艾爾文市，他們都有一個適合組織自身特點的文化，前者的組織文化反映在4個核心價值中：以顧客為關注焦點——對顧客真心熱情；領導作用——開啟鼓舞人心的想象力，創建一個工作更好、成本更低的政府機關；員工授權——促進公民更靠近政府，不斷提高組織和質量和服務水平；持續改進——每天在各方面都取得越來越好的成績。而后者追求六個價值觀，他們將“以信念坦誠地作出每一決策”“引導服務，并提供一流服務”“高度尊重、關心同事和顧客”“鼓勵創造發明，以創新提升效率”“在持續進步的工作環境中學習和成長”“通過愿望、決心和奉獻索求卓越”的價值觀作為組織的核心文化，實現卓越的社區管理和服務。

（2）以使命和愿景為導向制定戰略

兩個城市都以打造舒適、宜居和安康的城市為己任；他們所確立的使命和愿景表達了這種追求。具體內容見表1所列。

根據確定的使命和愿景要求，珊瑚泉市采用的戰略展開方式是：由市民輸入和數據分析作為戰略計劃的依據，在戰略計劃的指導下編制業務計劃，并確定年度預算；年終將執行成效作為輸出，讓全體市民了解，并聽取市民評價和反饋意見。

根據市民提議，市政委員會確定了七個優先戰略方向，即市民參于政府活動、鄰里和環境持續發展、財務狀況和經濟發展、教育優秀、青少年發展和家庭價值觀、民族和睦以及交通便利列為首先要落實和解決的問題。

四、結論

以卓越模式提供城市社區管理和服務是21世紀美國國家質量獎的一項重大創新；非營利性的中介機構，通過獨立、自治、公正方法，高效地實施社區管理和公眾服務，不僅降低了治理成本，并提高了市民的投入程度和服務質量。這種做法完全值得提倡和推廣。以下數據能加以證實：

——3年內，社區服務滿意率由76%提升到97%，遠高于美國的平均水平。（珊瑚泉市）

——4年內，緊急救援人員的“5分鐘到達率”由30%提升至73%。（艾爾文市）

由此可見，貫徹“卓越績效準則”和申報“質量獎”對提高社區管理和服務水平來說，無疑是極為必要和成效顯著的。因此，可以斷定，2003年提出并實施的非營利組織類美國國家質量獎是全球質量獎中的首創，特別是社區管理和服務部分更是21世紀美國國家質量獎的創新。

表1 珊瑚泉市與艾爾文市的使命與愿景