當前西方“靈活安全性”就業政策研究

□岑華鋒 石偉平

第二次世界大戰以后,特別是20世紀70年代中期以來,失業問題成為長期困擾發達國家的一個主要社會經濟問題，“大量失業經?；?，且具有非周期性傾向；技術進步對勞動力素質要求的提高，導致技術性失業現象越發明顯，長期性失業大量存在”[1]。為了應對失業問題，很多西方國家不斷改革勞動力就業培訓政策，其政策的內涵不斷發展和豐富，逐漸形成多元化趨勢，其中的“靈活安全性”就業政策受到高度評價，被認為是解決當下失業問題最有效的手段?！办`活安全性”就業政策的理念和實踐經驗，對我國就業培訓政策的制定和實施具有重大的借鑒價值。

一、西方“靈活安全性”就業政策出臺背景

西方采取靈活安全性就業政策是多個因素促成的結果。首先是歷史原因，由于西方就業政策改革具有持續性和連貫性，使得他們能不斷優化其就業政策；其次是西方推行的非正規就業政策面臨著不安全性的困境，促使西方各國極力尋找一種新策略，以解決就業與安全之間的矛盾；第三是政治經濟思潮的影響，使資本主義國家逐漸意識到，政策制定如果過分強調“政府主導”或“市場主導”，都會產生相應問題，因此提出了“第三條道路”的理念，靈活安全性就業政策正符合了該理念的內涵。

（一）西方就業培訓政策的歷史沿革——從消極就業政策走向積極就業政策

戰后世界就業培訓政策主要有四個階段：“失業救濟”階段——“就業培訓”階段——“創業培訓”階段——積極的勞動就業政策階段（表1）[2]。

從西方就業培訓政策的歷史發展過程中可以看出，西方各國政策從以單純失業救濟為主的消極就業政策轉變為積極就業政策，這是一種質的轉變，改變了以前以政府主導的政策取向，強調市場對就業的重要作用。另外，西方就業政策處在一個不斷修正、完善的過程，具有很強的連續性和及時性，這為靈活安全性就業政策的出臺提供了良好的基礎。

表1 戰后西方就業政策歷史沿革

（二）積極就業政策的困境——非正規就業的不安全性

積極的勞動政策提倡的非正規就業，雖然能體現市場的靈活性，使就業崗位增加，但同時也“對勞動就業的安全性和社會和諧等造成了不利影響”[4]。一方面，非正規就業的迅速增加導致低質量、低薪工作的膨脹，這種低質量的工作在歐洲許多國家是不被社會接受的，而且與歐洲公眾期望的社會團結和社會公正的理念也是不相容的[5]。另一方面，非正規就業的迅速發展，造成勞動力市場的分割，在勞動力市場上雇員被分割為受到保護的正規員工和得不到保護的非正規員工。與正規就業的員工相比較，非正規就業的員工在許多方面還不能享有平等待遇，這種歧視直接導致非正規就業雇員的就業風險。

（三）西方政治、經濟理念的變革——“第三條道路”

從西方國家的就業政策改革歷史中我們可以看出，過度依靠政府或是市場，都會使勞動力市場陷入困境。因此，在兩者間尋求一種平衡是當下就業政策制定的核心。

“第三條道路”試圖解決社會公正與自由市場如何結合的問題，在經濟發展與社會公正、公民權利與社會責任之間尋求平衡。在就業政策方面，“第三條道路”不僅認為過份的國家干預會造成勞動力市場的僵化，勞動者不能被動接受就業政策或消極的享受福利，應積極的去獲得就業機會，而且強調就業政策應確保每一個人最大限度地自我發展與高效的經濟增長，從而“使增加失業者的就業機會與限制國家對經濟活動的干預、降低勞動力市場排斥的政策措施不再是相互沖突的”[6]。因此，“第三條道路”的就業政策既不同于凱恩斯主義以政府主導的就業政策，也不同于新自由主義以市場為中心的就業政策，其目標是在經濟發展中實現靈活性與安全性的平衡，這為“靈活安全性”就業政策的提出奠定了思想基礎。

二、“靈活安全性”就業政策的基本理念

（一）概念的提出

“靈活安全性”（Flexicurity）首先由荷蘭學者漢斯（Hans P.M.Adriaansens）提出，指政府應當進一步改善從事臨時和部分時間工作的工人的狀況，對他們進行終身職業培訓，以及給予更多的社會福利救濟，從而實現靈活性與安全性新的平衡[7]。1999年1月1日荷蘭靈活與安全性法案正式生效，它對勞動力市場的靈活性和安全性作了詳細的規定。之后“靈活安全性”的概念逐漸被歐盟其他國家接受，并“最終成為歐盟各國的勞動力市場新的政策策略”[8]。2006年10月的歐盟首腦會議中，靈活安全性戰略成為會議的重要議題，該會議在2007年發表勞動法綠皮書，并制定了關于勞動力市場靈活安全性政策戰略的基本準則。

（二）靈活安全性勞動政策的內涵

“靈活安全”（Flexicurity）是由靈活性（Flexibility）和安全性（security）兩個詞合成的。靈活安全政策并不是全新的政策措施，它的創新之處在于將兩種措施結合在一起，同時達成就業的靈活性和安全性目標。這是一種既能夠促進勞動力市場工作組織安排與勞動關系靈活化，又能夠增強勞動力市場中弱勢群體與邊緣化群體就業安全和社會安全的政策戰略[9]。

1.“靈活性”。“靈活性”是指通過一系列的政策安排，提高勞動力市場、工作組織和勞動關系的靈活程度[10]，使勞動力市場和每一個公司能夠根據變化的條件，及時、適當地進行調整，從而提高競爭力和生產力。英國學者阿特金森（Atkinson J.）區分了四種不同形式的靈活性[11]：

（1）數量靈活性。企業通過勞動力投入數量的調整來適應外部社會經濟的變化；

（2）工作時間靈活性。企業通過改變工作時間計劃，實行彈性工時、定期契約和部分工時等方式，對人力資源進行重新配置；

（3）功能靈活性。企業在不增加人員的情況下，通過變革工作組織方式，成立工作團隊和對員工進行多技能培訓，提高企業內部現有人員的配置效率；

（4）薪資靈活化。企業通過數量或功能的靈活化等，調整員工薪資水平或福利待遇，以適應企業外部環境的變化。

2.“安全性”?！鞍踩浴辈粌H是指穩定維持一項工作，而且也是指用技術武裝工人，使之能夠在工作中不斷發展，幫助他們找到新的工作，以及為失業工人提供充足的失業救濟，使之能夠成功地就業，包括為所有工人提供培訓的機會，尤其是低技能的工人和老年工人[12]。由此可見，安全性不僅指工作安全，而且包括就業安全。安全性應包括四種不同類型[13]：

（1）工作安全性，是指雇員能夠就職于同一企業或雇主，就任于同一工作崗位，并保持其工作任期持續性的安全程度。

（2）就業安全性，是指雇員在職業生涯中，能夠持續保持就業狀態的安全程度，但并不強調雇員在同一雇主、同一工作崗位下的安全就業狀態，它主要強調的是雇員就業能力的安全性，這種就業能力能夠通過終身職業培訓得到提高。

（3）收入安全性或社會安全性，是指雇員在遭遇失業、疾病或意外事故時，能夠通過社會公共轉移收入制度（如失業救濟金和現金救助制度），保持穩定可靠收入的安全性；

（4）組合安全性，是指雇員通過退休計劃、產假、志愿無償工作等方式，能夠把工作與個人生活有機地結合在一起的可能性。

由此可見，靈活性是相對于市場來說的，它可以保障企業在用人制度上靈活多變，以便獲得最大的利潤，同時又可以激活失業人員找工作的積極性；安全性主要是對于員工來說的，可以通過終身職業培訓等政策，確保員工就業安全性，減少無業可就的情況，同時也保持了“普世”的福利制度，以保證失業人員生活的安全性。

三、“靈活安全性”就業政策的主要措施

丹麥和荷蘭兩國被認為是成功實施“靈活安全性”就業政策的代表國家，開創了兩種典型的路徑。丹麥的靈活安全性就業政策是“正規就業靈活化”，被譽為“黃金模式”，突出堅實社會安全前提下的靈活就業；荷蘭的靈活安全性就業政策是“非正規就業正規化”，旨在保障靈活勞動力市場中非正規就業勞動者的就業安全。

（一）丹麥：“黃金三角”模式

丹麥是最先實施靈活保障就業政策的國家之一，其模式被稱為“黃金三角”模式，即靈活的勞動力市場、慷慨的福利制度與積極的勞動力市場政策的組合模式，其主體部分是靈活的勞動力市場和慷慨的福利制度。

1.“黃金三角”模式的基本路徑。該模式的基本路徑如下：勞動力失業后由國家福利制度提供安全保障，保證其在尋找工作的過程中沒有生活負擔，從而能順利重新進入勞動力市場；如果失業人員不能重新進入勞動力市場，那積極的勞動力市場政策開始發揮作用，即提供激勵機制和就業培訓機制，幫助失業者重新進入勞動力市場（見圖1：勞動力流動路徑）。

有關研究發現，相對于就業保護立法來講，慷慨的失業救濟與工人們的安全感指標存在著正相關關系[14]。因此，即使工人失業后，丹麥高度的社會保護能為他們提供一個安全網，使他們免于遭受生活困境，使工人安全感得到增強。這種“黃金三角”模式很好地平衡了勞動力市場靈活性與安全性之間的沖突，實現了消極的勞動力市場政策與積極的勞動力就業政策之間的互補。

2.“黃金三角”模式的主要特征。從職業教育與培訓的角度看，丹麥的勞動力流動途徑具有以下兩個特點：

圖1 丹麥勞動力流動途徑

第一，政策重心從工作安全向就業安全轉變。隨著生產方式的改變和經濟全球化的到來，人們更換工作的頻率越來越高。在這種情況下，單純保持現有工作的安全顯得有些局限，人們更重要的是提高就業能力。只有具備了一定的就業能力，才能適應靈活多變的市場環境，實現從保持工作的安全向保持就業安全轉變。

因此，丹麥更關注就業安全，而非工作安全。對青年和失業人員進行終身職業培訓，向低技能者和老年工人提供技術培訓，同時改善從事臨時與部分時間工作的工人的狀況，并實施更有利于臨時與部分時間就業的工作時間安排，從而實現靈活性與安全性新的平衡。丹麥“靈活安全”中的安全性，更主要的是指就業轉型的安全。

第二，強調再就業培訓的重要性。靈活安全性政策突出工作安全向就業安全轉變，但同時也強調市場對就業的調節作用。因此工人是否有能力在靈活多變的勞動力市場中順利找到新的工作，在一定程度上依靠政府的再就業培訓的投入力度。2004年丹麥投入到再就業培訓項目的資金達到GDP的0.54%。同樣，這個數字在瑞典是0.35%，德國是0.36%。而實行新自由主義政策的英國只有0.13%，美國更是只有0.05%[15]。丹麥“黃金三角”模式能取得成功，與它完善的職業教育體系分不開。丹麥設有遍及全國的職業培訓網絡，培訓機構與勞動力市場緊密合作。另外丹麥職業教育與成人教育資格認證已經標準化，這也是勞動力市場靈活性的前提條件。每年參加職業培訓的人員占丹麥勞動力的5%左右，這說明工人已經認識到提高自身職業能力的重要性。完善的就業培訓體系為勞動力的靈活流動提供了堅實的基礎，既能保證市場的靈活性，同時也能提高工人的就業能力和就業安全。

丹麥的“靈活安全”就業政策已經得到普遍認可，其高就業率、低失業率、高工作滿意度有力的證明了它的成功?！包S金三角”模式也說明了消極的勞動力政策與積極的勞動力政策可以相互結合，有效地解決失業問題。

（二）荷蘭：“非正規就業”正規化策略

上世紀80年代以來，勞動力市場二元分割的局面一直困擾著荷蘭，因為傳統的正規就業人員得到嚴格的就業保護，而快速增加的非正規就業員工得不到有效保護，使他們面臨著強烈的不安全感。因此在靈活安全性就業政策戰略指導下，荷蘭采取“非正規就業”正規化策略，使非正規就業員工在社會保障、勞動保障等方面與正規就業員工享有公平的待遇，得到充分的社會保護。

第一，部分時間工作正規化。80年代以后，隨著荷蘭女性就業人數的上升和荷蘭積極就業政策的實行，部分時間工作急速增加，因此荷蘭不斷出臺措施促使部分時間工作正規化。比如1994年開始，部分時間工人開始享有領取職業養老金的權利，如果領取職業養老金有工資限制，那么部分時間工人的工資將轉換成全職工人的工資，根據工作時間按比例地領取一定的養老金；1996年，平等待遇原則被寫入民法典和勞動法。根據平等待遇原則，部分時間工人在小時工資、試用期、失業津貼、殘疾津貼、工作條件等方面，與全職工人享有同等的權利。2000年，工作時間調節法正式實施，雇主有權改變工作時間。

第二，勞務派遣工作正規化。勞務派遣工作在荷蘭勞動力市場同樣占有很大一部分，并且在1998年實現了自由化。為使之正規化，荷蘭雇主組織和工會達成了兩個協議，即《1999-2003協議》和《2004-2009協議》。這兩個協議確定了勞務派遣工作者的法律地位，以及能夠獲取的相應權利。比如，雇主終止合同必須要在相應的天數之前通知勞務者，或者提供一定比例的工資；在相應階段，雇主要為勞務派遣工作者提供養老金；在工作規定年限后，勞務派遣工作者可以獲得永久就業合同。

第三，固定期限合同工作正規化。固定合同正規化主要是通過1999年《靈活就業與保障法》實現的，其目的就是取得雇主靈活性和雇員安全性之間的平衡。該法案規定雇主與雇員之間最多可以連續簽訂3次固定期限合同、最長期限為36個月；如果超過3個連續的固定期限合同或者合同期限更長，固定期限合同將轉變為永久合同；如果集體協議有其他規定，雇主和雇員可以不執行最多連續簽訂3次合同、最長期限為36個月的規定[16]。固定期限合同工人與正規就業的工人具有同樣的權利，享受平等待遇。

“非正規就業”正規化既能充分保證勞動力市場的靈活性，使雇主和勞動者擁有更多的選擇機會，又能保護原來的弱勢就業群體，使得他們的就業安全性得到保證，使他們被社會排斥的可能性得到降低。荷蘭的靈活安全性已經構建成一整套嚴密的政策體系，并出臺了一系列行之有效的具體措施，因此也被很多國家借鑒。

西方靈活安全性就業政策作為 “第三條道路”思潮的產物，既深刻反思了“自由經濟”理念，又不斷追求“社會公正”，從而使“靈活”和“安全”這對矛盾得到統一。

我國正處于經濟轉型時期，社會經濟結構相對復雜，失業問題也愈顯突出，就業政策的基本取向是經濟效益[17]，過分強調市場和資本的作用，而忽視非勞動者的利益。比如近年來的農民工問題：一方面隨著我國勞動力市場靈活性加強，農民工流動性提高，農民工群體已經成為國家建設的主力軍；另一方面，多數農民工屬于非正規就業，政府還未出臺完善的保護機制，使處于相對弱勢農民工群體在市場靈活化改革過程中遭到不同程度的權益損害。

因此，我國有必要借鑒西方靈活安全性就業政策的經驗與理念，注重經濟發展與勞動者利益之間的平衡，既要激活勞動力市場，防止勞動力市場僵化，同時也要構建社會安全網，完善社會保障制度和職業教育與培訓體系，保證非正規就業者的權益。

[1]丁建定，楊鳳娟.英國社會保障制度的發展[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2004.

[2][3]石偉平.職業技術教育發展與變革的比較研究[D].華東師范大學，2001.

[4][7]孔德威.勞動就業政策的國際比較研究[D].東北師范大學，2007.

[5]Sarfati H.and G Bonoli(2002):“Labour market and social protection reforms in international perspective:Parallel or converging tracks?” [M].Aldershot，U.K，Burlington，V，Ashgate.

[6][16]張然.歐盟靈活保障就業政策研究[D].華東師范大學，2008.

[8][13]Ton W ilthagen and Frank Tros(2004):“The concept of‘Flexicurity’:A newapproach to regulating employment and labourmarkets”[J].TRANSFER Volume 10(2).

[9][10]W ilthagen,T.and R.Rogowski(2002):“Legal Regulation of Transitional Labour Markets”,in G.schmidandB.Gazier(eds.)The Dynamics of Full EmPloyment:Social Integration through Transitional Labour Markets,Cheltenham:Edward Elgar.

[11]Atkinson J(1984):”Manpower Strategies for Flexible Organizations,personal management”[J].Personal Managerment,16(8).

[12]Foundation,Fourth EuroPean Working Conditions survey[EB/OL].http://www.eurofound.eu.int/ewco/surveys/EWCS2005/index.htm

[14]Clark,A.,and F.Postel.Vinay (2005):“Job Security and Job Protection”[J],CEPR Discussion Paper 4927.

[15]Lang,D.(2006):”Canthe Danishmodel of ‘flexicurity’ be a matrix for the reform of European labour markets?”[J],Working paper of GRES.

[17]岳經綸.中國勞動政策:市場化與全球化的視野[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.