循序漸進推動農業轉移人口市民化— —以浙江省為例

文/賴華東

堅持分類引導、循序漸進的原則，加快推進農業轉移人口市民化。即促進本省農業轉移人口“加快市民化”、外省農業轉移人口“有條件逐步市民化”以及本省農村地區的農民“轉移和市民化并舉”

現狀認識

浙江地處沿海發達地區，城市化起步較早，農村勞動力的非農化水平較高，同時也是農業轉移人口的主要流入地之一。在推進城市化、促進農業轉移人口市民化過程中出現的突出問題和矛盾也先于全國暴露。如大量農業轉移人口已在各城市生活和居住多年，但由于二元體制等原因，出現“農村退出”和“城市進入”兩頭難的困境，即其在農村的房屋和宅基地使用權、承包地經營權及集體資產等難以轉變為資產攜帶進城，同時在城市難以享受住房、子女教育和社會保障等公共服務和市民權益；外來人口的增加使浙江省很多地方出現外來人口接近甚至超過本地人口，帶來了諸多社會管理難題，如本地人和外來人口的和諧相處問題、外來人口計劃生育問題、社會治安和穩定問題等等；浙江省農村地區分業分化明顯，80%以上農村人口已從事非農產業，卻還是農村戶籍，其身份沒有向市民轉變。

近年來，浙江省高度注視農業轉移人口市民化問題，大力推進統籌城鄉綜合配套改革，全面實施流動人口居住證制度，有效促進了農民向中心村和中心鎮集聚以及外來人口在居住地的定居落戶，農業轉移人口市民化進程穩步推進。目前浙江省農村人口的城市化處于農業人口轉移和市民化并舉推進的發展階段，特別是新世紀以來已有大量先期遷居城市的農業轉移人口進入市民化階段。當務之急是，要把已轉移的農業人口轉化為市民，在此基礎上，進一步加快農業轉移人口市民化，提高城市化水平。

路徑分析

浙江省農業轉移人口市民化對象主要包括三類：本省農業轉移人口、外省農業轉移人口、本省農村地區的農民。要堅持分類引導、循序漸進的原則，加快推進農業轉移人口市民化。即促進本省農業轉移人口“加快市民化”、外省農業轉移人口“有條件逐步市民化”以及本省農村地區的農民“轉移和市民化并舉”。

加快推進本省農業轉移人口市民化。根據2010年浙江省第六次人口普查數據，浙江省本省農業轉移人口（跨鄉鎮轉移）達300多萬人，按1：2的贍養比例則達1000多萬人，其中大部分已在城鎮二、三產業就業與穩定居住，但受城鄉二元體制的限制，大多未能轉變為城鎮戶籍，在農村還留有宅基地和承包地等，其在農村的房產和土地承包經營權等在政策上未能轉變為財產收益，從而未能完全轉化為城鎮居民。對本省農業轉移人口，主要任務是加快推進其向市民轉化。對縣域內農業轉移人口，加快推進統籌城鄉綜合配套改革，探索建立縣域內農業轉移人口農村住房、土地等財產在本縣范圍內的置換機制，實現其住房置換或財產性收入增加，同步建立其社會保障等政策，使其與縣域內城鎮居民享受同等“市民待遇”。對跨縣農業轉移人口，探索其農村住房、土地等財產在全省范圍內的跨縣置換機制，增加其財產性收入，結合實施居住證制度和住房保障制度，完善其住房、就業、教育、醫療等配套福利政策，保障農業轉移人口的“市民待遇”與當地城鎮居民的同城化，從而全面推進本省農業轉移人口市民化。

推進外省農業轉移人口有條件逐步轉化。根據2010年浙江省第六次人口普查數據，省外流入人口為1182.40萬人，占全省常住人口的21.72%。其中大部分為農業轉移人口，并以農民工身份在城鎮居住半年以上，被計算進了城鎮人口，但卻因種種原因未能在城市擁有市民資格，他們居住條件惡劣、社會保障缺失、社會網絡狹小，沒有真正融入城市經濟社會文化系統，每年“候鳥”般的遷徙在城市與農村之間。對外省農業轉移人口，主要任務是“有條件選擇性地市民化”，以具有穩定就業和住所（包括租房）的農業轉移為主，通過實施分級分層的居住證制度，結合居住年限和社保參保年限等，對與戶籍掛鉤的權利和福利實行替代性管理辦法，促進其逐步實現市民化。

推進本省農村地區農民轉移和轉化并舉。根據2010年浙江省第六次人口普查數據，浙江省農村地區常住農村人口為2088.63萬人。其中，大多數農民耕種面積小、經濟效益低，普遍居住分散，農村水、電、路、污水垃圾處理等基礎設施不完善，教育、衛生、社會保障等公共服務供給不足，農民的居住生活方式、思想價值觀念等有待進一步轉變。對本省農村地區農村人口，主要任務是“轉移和市民化并舉”，一部分轉化為城鎮居民，一部分轉化為“種養大戶”或“農業工人”。借鑒嘉興和松陽等地的“兩分兩換”和“舊村改造”等經驗，推動農村土地規模經營和宅基地置換機制，探索創新土地整治和舊村改造模式，通過聯村互動、異地置換等途徑，引導農民向中心村和中心鎮集中居住，促進農民就業向二、三產業和現代農業轉移，身份向種養大戶、農業工人和城鎮居民轉變，生活方式、價值觀念等向城鎮居民轉變。

致力改革

深化細化居住證制度改革。浙江省自2009年10月1日起，開始全面實施流動人口居住證制度，流動人口持居住證滿一定期限并符合一定條件后即可申請轉為當地常住戶口。此舉為外來人口進入當地戶籍開通了政策通道，但“居住證”具體享受的“市民待遇”、“居住證”轉“常住戶口”的具體條件等方面還不清晰，需深化細化居住證制度，實行分層分級的居住證制度。對一般外省農業轉移人口，可先辦理“臨時居住證”，滿足條件后再辦理“居住證”，對省內常年在大中城市就業和外省緊缺技術與創業創新型人才等，可直接辦理“居住證”。借鑒上海等地的居住證制度改革經驗，實施戶籍制度改革操作性方案，依據持證人自身素質的不同，結合居住年限、社保參保年限，對其實施有差別的保險、教育、醫療、就業、住房等“市民待遇”政策。

統籌城鄉住房制度改革。一是建立健全多層次的城鎮住房保障體系。對城市低收入家庭，通過增加廉租住房供應和城市棚戶區改造，主要采用實物方式；對有一定支付能力的低收入家庭，通過增加建設經濟適用住房；對不符合廉租住房保障條件、無力購買經濟適用住房的家庭，則通過發展公共租賃住房解決“蝸居”、“蟻族”等問題。二是將農業轉移人口逐步地、有區別地納入城鎮住房保障體系。對于在城市穩定就業一定年限、有一定經濟實力的農業轉移人口，可以通過收購或置換其農村宅基地用地指標，將其納入城鎮住房保障體系，有條件地、永久性地解決其住房問題。廉租房等保障用房主要是臨時性地解決流動性強的農業轉移人口的住房問題。三是逐步建立農村住房（宅基地）的可流轉制度。在完善現有農村宅基地和農村住宅管理制度的同時，逐步建立宅基地和農村住房的可流轉制度，允許農民以農村住房（宅基地）置換城鎮住房。

加強農業轉移人口教育培訓。一是加大農業轉移人口職業培訓力度。加強轉移培訓，把就業培訓與農民轉移有機結合起來，加強對農業轉移人口的就業指導，提高農業轉移人口的就業率和就業穩定性，大力發展職業教育培訓，建立覆蓋城鄉的職業培訓體系，將農村富余勞動力全部納入職業技能培訓體系，落實職業培訓補貼政策。二是保障農業轉移人口子女教育權利。流入地政府要轉變觀念，堅持“兩為主”原則，將農業轉移人口特別是外來務工和經商人員子女納入當地教育發展規劃，并根據區域人口變化情況，合理配置義務教育資源，保障以公辦學校為主接收轉移人口子女。三是提高農業轉移人口綜合素質。政府要有計劃地組織以基本生活常識、城市規章制度、法律常識等為主要內容的引導和教育，有效提高農業轉移人口的城市適應性和現代人意識，加快其融入城市社會的進程。

加快農村人口分流分化。一是引導農民“轉移”就業，加快農民市民化進程。應加快推進統籌城鄉綜合配套改革，建立城市“拉動”和農村“推動”的雙向聯動機制，促進在城鎮有固定住所和穩定工作的農業轉移人口市民化。加快建立城鄉統一的勞動力市場，完善公共就業服務網絡，推進農村職業培訓向專業化、特色化、品牌化發展，有效促進農村勞動力向城鎮二、三產業轉移。二是引導農民“轉產”就業，加快農民非農化進程。應充分發揮浙江省農村工業化起步早、塊狀經濟發達的優勢，進一步做專做精“一村一品”，做優做特“一鎮一業”，培育發展農村商貿、物流、信息等服務業，大力發展生態、觀光農業，積極開發鄉村自然、文化，扶持發展鄉村休閑旅游業，引導農民在農村從事二、三產業，加快農村勞動力的非農化進程。三是引導農民“轉身”就業，加快農民現代化進程。應大力發展高效、生態、特色農業，推進農業規模化、產業化經營，通過效益農業的公司化運作，促進農民由“自耕農”向“經營大戶”或“農業工人”轉變，加快農民綜合素質的現代化進程。